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分析犯罪类型化研究中的民族身份/王胜宇

作者:法律资料网 时间:2024-07-09 15:05:52  浏览:9707   来源:法律资料网
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分析犯罪类型化研究中的民族身份

王胜宇


  审视传统犯罪学,对犯罪现象进行过类型化分析。然而,传统犯罪学关于犯罪类型的研究与缺陷之一是忽视对民族身份作为标准的分类研究。少数民族犯罪既是一个民族身份的分类问题,也是一个犯罪地理区位分析的问题。我对少数民族犯罪及其对策的反思,将从对传统犯罪学分类的批判展开。
  一、犯罪现象的类型化分析
  犯罪现象可以根据刑法规范(侵犯法益)和事实特征进行分类。这是一种对犯罪范畴从刑法学和犯罪学两个不同侧面给出的不同回答。按照犯罪行为的性质,有学者划分为暴力犯罪、财产犯罪、智能犯罪、风俗犯罪、破坏犯罪五大类型,也有分为危害国家安的犯罪、经济犯罪、性犯罪、暴力犯罪以及其他犯罪等类型。按照行为表现形式,一般划分为作为犯罪与不作为犯罪。按照行为与规范的相互关系,可以分为自然犯与法定犯。自然犯是违背人类共有的道德标准、伦理规范的行为,一般限于杀人、盗窃、抢劫、伤害等传统犯罪,法定犯是违背行政法规的行为,因各国的立法差异而有不同。按照支配犯罪行为的主观心态,犯罪划分为故意犯罪和过失犯罪。按照行为的组织形式,可以划分为单独犯罪和共同犯罪,共同犯罪可以进一步分为团伙犯罪、集团犯罪,犯罪学更关注的是集团犯罪的典型形式——有组织犯罪,即其明确特征为三人以上为具体犯罪目的组织起来共同实施的犯罪。按照行为人的人格表征,可以分为自然人犯罪、单位犯罪。单位犯罪是我国刑法分则明文规定的由企业、事业单位、机关、团体实施的犯罪行为,犯罪学意义上的单位犯罪应当不局限于刑法规范。按照行为人的职业身份,可以分为流动人口犯罪、农民犯罪、在职职工犯罪、失业待业人员犯罪、学生犯罪、农民犯罪、城镇居犯罪等。按照行为人的性别身份,可以分为男性犯罪与女性犯罪。按照犯罪者是否有前科纪录,可以分为初次犯罪与再次犯罪,简称初犯与再犯。按照犯罪形成的特点,可以分为蓄谋性犯罪、突发性犯罪和连带性犯罪。蓄谋性犯罪是有预谋实施的犯罪;突发性犯罪是因情景突然出现而实施的犯罪;连带性犯罪是为实现既定目的而实施的与目的无关的犯罪。
  二、少数民族犯罪的界定
  少数民族犯罪作为一种新的犯罪类型,应当得到特别的关注和研究。从既存的犯罪学文献中,专门针对少数民族犯罪的研究相对较少,甚至于何为少数民族犯罪的问题还存在争议。1985年3月,美国一家有权威的法学杂志《美国法律杂志》在一篇对亚洲及中国近年来犯罪学及矫正学研究评述的文章中写道:“近十年是中国大陆犯罪学和矫正学领域最有生气、最为活跃的十年”。“大陆法学界人士开始从社会存在的本身,从经济、文化等各个具体方面去寻找犯罪的根源和矫正犯罪的对策。毫无疑问,这将成为中国犯罪学和矫正学研究最有理性、最富于科学精神的时代。然而,使人感到遗憾的是:所有对犯罪现象、原因及对罪犯矫正的探讨基本上都是以汉民族犯罪现象为标本进行的,对于少数民族犯罪及罪犯矫正却一直没有给予应有的关注。与大陆还处于基本隔绝的台湾,这方面的著作和文章也寥若晨星。这种对犯罪学及矫正学研究仅仅局限在以一个主要民族为标本,而不包括其它几个少数民族的状况不能不说是中国犯罪学和矫正学发展中的一个严重缺陷……”。甚至在少数民族犯罪问题指向如何,究竟指向少数民族地区抑或主体,还是指向少数民族整体抑或个体?理论界都存在疑问。在我看来,少数民族犯罪是按照行为人的民族身份对犯罪现象的一种新的分析。首先,它是一种以犯罪主体的民族身份作为标准进行的分类,少数民族公民作为犯罪主体在民族地区表现得较为集中和突出。我国宪法规定,各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权。因此,少数民族聚居地以少数民族数量为多,犯罪总量中少数民族犯罪自然较多。在民族地区实行民族区域自治的背景下,将少数民族犯罪界定为以犯罪主体身份为标准的划分的犯罪而不是按照地区划分的犯罪(比如“城乡结合部犯罪”)是适宜的,既可以关照少数民族地区的犯罪总量,又可以关照少数民族作为主体实施的犯罪的个量。其次,它应当指向少民族个体,是少数民族中个体公民对国家刑法规范的蔑视与挑战。马克思认为:犯罪是孤立的个人反对统治关系的斗争。在我国,各民族一律平等,国家保障各少数民族的合法的权利和利益,维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫,禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。少数民族犯罪仅仅是“孤立的”少数民族个人对“统治秩序”(正常的社会主义市场经济秩序、社会管理秩序等)的侵犯。复次,少数民族犯罪呈现特征与形成原因的不同。聚居于民族地区的少数民族在经济、政治、文化等各个领域与汉族存在一定的差别,正是这些环境上的差异导致少数民族犯罪与汉族犯罪在特点与形成原因上的不同。与汉族犯罪相比较,少数民族犯罪受到民族风俗习惯、宗教信仰等的影响,对各种犯罪的认识并不一致。因此,少数民族犯罪在多发案件类型、发案时间、地点等犯罪现象诸要素上呈现与其他犯罪相异的特征。再次,少数民族犯罪需要采取不同的刑事政策与犯罪控制手段。不同的犯罪原因必然要求不同的刑事政策与犯罪控制手段。我们的党和政府历史形成的“两少一宽”刑事政策和综合治理的方针是应对少数民族犯罪的有效手段,但需要注意的是,一定要掌握各少数民族犯罪的不同特点以及犯罪形成的不同原因。
  三、我国少数民族地区犯罪的特点
  少数民族犯罪具有独特特征。它与汉族犯罪存在诸多不同之处,比如犯罪类型、犯罪手段方法上,集中在侵犯人身权利犯罪、传统侵财型犯罪、受风俗习惯引起的犯罪较为常见,犯罪手段方法上,暴力方法较常使用。中国少数民族犯罪呈现如下特征:犯罪率呈总体上升趋势文化教育与犯罪相关系数大,犯罪主体中青壮年犯罪主体多、捕前身份系农(牧)民或者无业人员的多、女性犯罪呈现上升趋势,传统的自然犯比重大,新型犯罪不断增加。
  我国少数民族地区犯罪呈现上述特点是由包含环境与个体的系统所决定的。少数民族犯罪具有一个独特的原因结构系统:环境方面的因素,可以简化为:经济背景、人文社会、成长环境。经济背景方面,生活贫困、落后的生产生活方式、市场经济的发展都是重要因素;人文社会方面,文化教育落后、固有的不良文化、外来文化的侵蚀、传统习俗都是重要表现;成长环境方面,家庭与学校教育的欠缺、社会控制机制弱化是两个重要因素。个体因素可以从生理和心理两个方面来解释:一是生理需求,少数民族供需的不平衡导致犯罪,这一分析,可以为少数民族犯罪中侵犯财产罪和性犯罪占据一定比例提供解释;一是心理需求,我们可以从性格类型、人生价值扭曲、道德观念陈旧以及法律意识淡薄上分析少数民族犯罪的原因。
  四、少数民族犯罪研究的价值
  为何研究少数民族犯罪及其对策?我认为,存在三个方面的考量:第一,传统的犯罪类型学长期忽视少数民族犯罪,没有关注到少数民族犯罪的特殊性。犯罪类型中,女性犯罪、老年人犯罪、有组织犯罪、青少年犯罪(未成年人犯罪)等在这些年的发展方兴未艾,但是,少数民族犯罪作为一个较为特殊的类型没有受到应有的重视。少数民族因为民族地区经济、政治、社会环境因素和民族传统文化、风俗习惯的因素会与汉族犯罪存在差异,体现为相异的犯罪特征、犯罪规律,相应地实现对少数民族犯罪的控制必须因引起特征、规律和原因拟定对策。研究少数民族犯罪问题及其对策,是对犯罪学理论的一个充实与丰满,使犯罪学理论更多地关注按照民族身份分类标准形成的类型。第二,犯罪特征是犯罪发生的规律性,不同的犯罪发生规律缘于不同的犯罪原因,要求不同的对策予以对应。少数民族犯罪呈现与汉族犯罪不同的原因,在犯罪对策上也应有所不同。犯罪原因——犯罪现象——犯罪对策环环相扣,我们研究犯罪原因及其规律性,目的在于寻求有针对性的犯罪对策。犯罪的宏观对策固然重要,但是,具体类型的犯罪的治理、预防必须结合犯罪的基本特征包括犯罪发生的地域、犯罪的多发类型、群体的生理心理特征进行研究。少数民族犯罪的固有价值在各少数民族作为一个文化习俗、传统习惯与汉族相异的群体,犯罪特征、发生规律都有不同,犯罪的形成原因也有一定的差异。适应少数民族犯罪的不同特征与规律而制定的各项政策与法律,能更好地治理与预防这类犯罪。这方面,少数民族的罪犯改造研究已经存在专门著作进行研讨,但这仅仅是事后的“流”的治理。从源头上进行预防的专门研究,国内外学术界基本处于空白状态,而这恰恰是我努力的方向。少数民族犯罪问题及其对策的研究,能够为少数民族犯罪政策的制定提供依据,为少数民族法制的形成与发展提供参考。这是少数民族犯罪研究的实践考量。第三,研究少数民族犯罪,是适应西部开发政策的一个重要方面。作为一项济振兴计划,西部开发计划的启动会触动社会的方方面面。触点超越经济的范畴,对开发地区们的观念、思想、政治、文化、社会生活产生巨大影响。西部开发必须加强民族法制建设。西部欠发达地区中,民族地区分布较广,涉及少数民族人口众多。民族杂居和部分地方少数民族聚居是西部地区显著特点之一。
  民族关系问题是西部地区最敏感的社会政治问题之一。少数民族地区的经济发展必须尊重民族习惯、照顾少数民族文化传统,不能以行政命令伤害民族感情,影响社会稳定。正如江泽民同志在西北五省区国有企业改革发展座谈会上指出的西部开发的总原则是“把加快西部经济发展同保持政治社会稳定、加强民族团结结合起来”。区域开发必须因地制宜,尤其是在少数民族地区实施开发计划。伴随东西部发展差距的不断扩大,西部地区群众心理失衡加剧,加之民族风俗民情多样化问题处置不当,旧社会遗留问题的存在和国外敌对势力的煽动,都可能引发新的民族矛盾,带来民族纠纷,产生社会不稳定因素。研究少数民族犯罪问题及其对策,正是应对西部开发政策,“近距离”观测开发进程,对西部开发中可能引发的少数民族犯罪及时做好预测、防范和治理,未雨绸缪,防范于未然。


北安市人民法院 王胜宇
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关于印发《国家农业综合开发综合检查办法》的通知

财政部


关于印发《国家农业综合开发综合检查办法》的通知

财发[2011]31号


各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、农业综合开发办公室(局),新疆生产建设兵团财务局、农业综合开发办公室,国土资源部、水利部、农业部、林业局、供销总社农业综合开发机构:

  为了规范国家农业综合开发综合检查工作,财政部制定了《国家农业综合开发综合检查办法》,现印发给你们,请遵照执行。执行中有何问题,请及时向财政部(国家农业综合开发办公室)反馈。  

  附件:国家农业综合开发综合检查办法

                                财政部
                           二○一一年六月二十八日

附件:

  国家农业综合开发综合检查办法

  第一条 为了规范国家农业综合开发综合检查(以下简称综合检查)行为,保障综合检查有效实施,根据国务院办公厅转发财政部《关于加强农业综合开发工作的若干意见》(国办发[2009]63号)、《财政检查工作办法》(财政部令第32号)和《国家农业综合开发资金和项目管理办法》(财政部令第60号)等有关规定,制定本办法。

  第二条 综合检查是国家农业综合开发办公室(以下简称国家农发办)每年对省、自治区、直辖市、计划单列市(以下简称省)组织实施的由中央财政资金扶持的农业综合开发竣工项目进行检查和综合评价的活动。

  第三条 综合检查的依据是:

  (一)国家农业综合开发方针政策和规章制度。

  (二)项目工程建设标准和相关行业规范。

  (三)年度计划批复(备案)文件及调整、变更和终止批复(备案)文件、经批准的初步设计或实施方案(以下简称初步设计)等资料。

  (四)项目评审立项的文件。

  (五)资金拨付文件、预决算报告及相关会计资料。

  第四条 对省级农业综合开发工作检查的主要内容包括:

  (一)项目评审和立项情况,项目初步设计审批情况。

  (二)项目年度实施计划批复、调整、变更和终止情况。

  (三)省级财政配套资金落实情况,中央财政资金和省级财政配套资金拨付情况。

  (四)资金和项目管理及其内控制度执行情况。

  (五)组织开展农业综合开发竣工项目验收工作情况。

  第五条 对未实行省直管县财政管理方式的市(地区、民族自治州)(以下简称市)级农业综合开发工作检查的主要内容包括:

  (一)项目年度实施计划报批情况。

  (二)市级财政配套资金落实情况,中央财政、省级和市级财政配套资金拨付情况。

  第六条 对县级农业综合开发工作检查的主要内容包括:

  (一)项目前期准备情况。项目库建立及管理情况;项目初选和申报情况;项目初步设计编审情况。

  (二)项目年度实施计划编报、调整、变更和终止情况。

  (三)县级财政配套资金落实情况。

  (四)自筹资金落实情况。

  (五)经批复的项目年度实施计划执行情况。组织实施土地治理项目各项治理措施和产业化经营项目各项建设内容情况;工程建设质量情况。

  (六)财政资金支出情况。财政资金按计划使用情况及按工程进度报账情况;项目管理费、科技推广费、工程监理费和工程管护费提取及使用情况。

  (七)资金管理情况。财政资金县级报账制度和“专人管理、分账核算、专款专用”实行情况;资金预决算和会计核算情况等。

  (八)项目管理制度执行情况。项目招投标制、工程监理制、资金和项目公示制、工程管护制度执行情况;对上级财政部门竣工项目验收提出整改意见的落实情况,国家农业综合开发县(以下简称开发县)年度审计及对存在问题的整改情况。

  第七条 对产业化经营项目建设单位(指负责实施产业化经营项目的农民专业合作社或龙头企业等)检查的主要内容包括:

  (一)产业化经营项目申报单位资质情况,项目申报、实施及其运转情况。

  (二)自筹资金到位情况。

  (三)基础会计资料归集及管理情况。

  第八条 国家农发办根据开发县财政资金投资额度、项目种类、历年检查情况等因素,一般按不超过各省开发县总数百分之十的比例确定检查开发县的数量,但不得少于两个。

  第九条 省级财政部门应当按照国家农发办综合检查通知要求,做好准备工作;需推迟综合检查的,应当提出书面申请,报国家农发办同意。

  第十条 国家农发办一般在三个工作日前向被检查省级财政部门下达检查通知书,主要内容包括检查起始时间、检查开发县名单、检查组长和检查人员名单及联系方式等。

  第十一条 国家农发办采取委托或直接组织的方式进行综合检查。

  委托检查方式是由国家农发办委托专门机构组成检查组,独立开展检查工作,国家农发办派联络员协助工作。

  直接组织检查方式是由国家农发办组成检查组,成员由财政部门人员及有关专家组成,按要求开展检查工作。

  第十二条 检查组可采取听取汇报、查阅资料、抽查项目工程、走访农户、召开座谈会等方式进行综合检查。

  检查人员应当运用对照检查的方法,核对资金支出与项目工程建设情况、项目工程规划设计与实际竣工工程情况、项目工程数量与质量情况,以及核对审计机关和其他有关部门查出问题的整改落实等情况,并将主要检查内容与事项予以记录或摘录,编制工作底稿。

  必要时,检查组可以对有关问题进行延伸检查。

  第十三条 检查组应当采取一定形式,将检查中取得的有关证明材料提请当地财政部门或被检查单位进行确认,未取得确认的应当注明原因。

  国家农发办直接组织的检查组应当就检查基本情况、发现的问题和改进意见等事项与被检查省级财政部门交换意见。

  第十四条 国家农发办通过专题会议的形式,听取综合检查工作汇报,复核综合检查情况,考评检查组工作,对被检查省的农业综合开发资金和项目管理工作提出综合评议意见。

  第十五条 财政部向各省级财政部门通报综合检查情况,对工作取得的成绩给予肯定;对检查发现的问题提出整改要求,并按照有关规定作出处理决定或提出处理意见。

  第十六条 国家农发办将综合检查结果作为对有关省级财政部门农业综合开发管理工作进行绩效考评的一个重要因素,并纳入综合因素法在分配中央财政资金时予以体现。

  第十七条 检查组实行组长负责制。检查组长应当按照规范的程序组织开展检查工作,对检查人员的工作质量进行监督,对有关事项进行必要的审查和复核,并对检查结果的真实性负责;检查中遇到重大问题,应当及时报告。

  第十八条 检查人员应当忠于职守、依法监督、廉洁自律、保守秘密,公正客观、规范高效地完成综合检查任务。

  检查人员与被检查单位或检查事项有直接利害关系的,应当回避。

  第十九条 被检查单位应当按检查内容,全面、及时提供有关文件、账表、凭证等档案资料和数据,并对所提供材料、数据的完整性和真实性负责。

  第二十条 有下列行为之一的被检查单位和个人,财政部除在法定职权范围内按有关规定作出处理以外,还要向有关机关、机构提出追究责任人员责任的建议:

  (一)拒绝、拖延提供情况和资料或者提供虚假情况和资料的;

  (二)妨碍综合检查人员行使职权的;

  (三)拒不执行整改要求的;

  (四)报复检查人员的。

  第二十一条 有下列行为之一的检查人员,财政部除在法定职权范围内按有关规定作出处理以外,还要向有关机关、机构提出追究责任人员责任的建议:  

  (一)弄虚作假,隐瞒事实真相的;

  (二)滥用职权,以权谋私的;

  (三)玩忽职守,给国家和单位造成重大损失的;

  (四)泄漏财政部门秘密或者被检查单位秘密的。

  第二十二条 对中央有关部门组织实施的农业综合开发项目的综合检查和国家农发办组织的专项检查,参照本办法执行。

  第二十三条 新疆生产建设兵团、黑龙江省农垦总局、广东省农垦总局,以及农业综合开发机构未设置在财政部门的,开展综合检查比照本办法执行。

  第二十四条 本办法自2011年8月1日起执行。            




我国行政程序法治的现状及对策分析

陈启超


内容提要 行政程序法治是依法行政的基础和重要内容。我国行政程序法治中存在着:顽固的传统观念严重影响、制约着我国行政程序法治的健康发展;行政程序立法问题颇多,至今尚没有统一的行政程序立法;司法审查范围过窄,不能对行政行为实施有效的监督;司法不独立及司法腐败;行政执法“有法不依、执法不严、违法不究”等问题和不足。针对存在的问题,作者提出了诸如转变传统观念,深入司法改革、实现司法独立,进行统一的行政程序立法,扩大司法审查范围和严肃行政执法等简要的对策分析。

关键词 行政程序法治 司法审查 行政执法 对策分析

一、行政程序法治的重要性及其简要回顾

追求程序正义,在我国日益引起法学家和立法机关的重视。行政程序作为规范行政权,体现法治形式合理性的行为过程,是实现行政法治的重要前提,而行政程序发达与否,是衡量一个国家行政法治程度的重要标志。(1)
行政法治,又称依法行政(Administration According to the Law),是指行政权力的取得和行使都必须依据法律的规定并依照法定的程序,既不得越权和滥用职权也不得失职,一切行政行为都要接受监督,违法行政行为要承担相应的法律责任。(2)行政法治,除了要贯彻一般的法治原则外,还必须贯彻职权法定、越权无效、法律保留、依程序行政、职权与职责相统一和司法救济等原则,以指导和规范行政权力取得和行使的整个过程。“依法行政”之中的“法”,固然包括实体法,但行政程序法更是其应有之义。如果把行政法治看作行政方面的法治状态的话,那么行政程序法治就是实行行政法治的重要手段、方法或者步骤。行政程序法治是依法行政的关键和重要内容。没有行政程序法治,也就不可能实现行政法治。在张扬程序正义的今天,对行政程序法治应该引起我们足够的重视。
我国现代行政程序法治的建设开始于80年代社会主义法制的重建。1982年,我国宪法正式确认行政立法,规定国务院有权制定行政法规,国务院部委有权制定行政规章。以后的《地方组织法》又规定省、直辖市、自治区人民政府、省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府亦有权制定行政规章。1987年国务院发布了《国营企业劳动争议处理暂行规定》,根据一定的准司法程序,处理劳动争议案件。1993年,八届人大一次会议通过的政府工作报告,正式以政府文件的形式确定了依法行政的原则。1989年《行政诉讼法》的出台,可以说是我国行政法治进程中的一个里程碑,它是新中国历史上第一部具体规定行政相对人在认为具体行政行为侵犯其合法权益而可以向人民法院寻求司法救济的法律,为我国行政法治建设奠定了坚实的基础。之后,相继有1990年的《行政监察条例》和《行政复议条例》、1994年的《国家赔偿法》、1996年的《行政处罚法》、1999年的《行政复议法》,以及2000年的《立法法》。这些立法,代表着中国行政法治的基本成就。尤其是《行政处罚法》的颁布实施,是我国行政程序法治最典型的立法。该法较好地解决了对行政行为的程序制约问题,较好地体现了现代民主法治的精神和原则,其所规定的各项行政程序制度,特别是听证制度,对于保障行政行为公正合理地进行,防止行政执法人员滥用权力,保护公民、法人或者其他组织的合法权益,具有特别重要的意义。(3)

二、我国行政程序法治存在的问题

我国在行政程序法治上,已经取得了比较可观的成绩,迈出了可喜的一步。但仍然存在着一些严重的问题和不足,需要我们认真面对,慎重对待。这里,不妨分析如下:
(一)传统观念的顽固存在,严重影响、制约着我国行政程序法治的健康发展。
这些传统的观念包括:“重实体、轻程序”的观念,把行政法(包括行政程序法)看作是“治民之法”、“管理法”的观念,“长官意志”、“权大于法”的观念,以及传统的“无讼”观念,等等。这些观念从不同的角度,在不同的方面,有着不同的表现。
从行政机关方面来看,封建传统中的“官本位”和“家长制”的思想顽固不化。在行政执法实践中,往往是“长官意志”:“我说了就算,什么法不法的?”有程序规定不照办,没有程序规定更好办。程序算不了什么,即使违反了程序也不算违法,也不用承担什么责任。办事拖拉,官僚主义严重;不公开办事程序,“暗箱操作”;不平等对待,搞权力“寻租”;以权谋私(包括“小团体”)、谋钱,贪污腐败;等等,普遍存在。有的行政机关及其工作人员对于相对人的起诉和法院的行政审判活动,至今仍有不满、抵触情绪,不应诉,不答辩,不执行法院已生效的裁判文书,甚至(通过有关行政领导)对审判人员施加压力,对原告方刁难报复等现象仍然存在。从行政相对人方面来讲,由于受“无讼”文化传统(孔子:“听讼,吾犹人也,必也使无讼乎!”《论语·颜渊》)根深蒂固的影响,老百姓仍然报着“饿死不做贼,屈死不告状”的信条,轻易不敢去“民告官”!即使“告”了,往往会因畏“官”而违心地接受“调解”、撤诉;即使告“赢”了,也往往会颤颤惊惊,害怕此生不得安宁!从法院方面来讲,有案不受、变相“调解”、“动员”撤诉、久拖不结、官官相护等司法不公现象,还不同程度地存在着。这些都严重影响、制约着我国行政程序法的健康发展。
(二)行政程序立法问题颇多,至今尚没有统一的行政程序立法。
这方面的问题,体现在:
1、行政程序法治缺乏明确的宪法规定,致使我国的行政程序立法不发达。
我国是一个成文法传统的国家。在我国不可能存在类似于普通法传统中的自然正义原则,也不会有类似于美国宪法中正当程序条款的规定,虽然我国的一些行政法学者会将现行宪法中的第2条第3款以及第27条(4)的规定,视为保障国家权力行使符合正义要求的宪法基础;然而,这样的认定并没有多少说服力。(5)实践也证明,这些规定并未为我国现代行政程序法治的建立和发展,提供直接的宪法原则和动力。由于缺乏宪法和基本法律原则的正确指导,致使我国的行政程序法治建设处于比较落后的状态;致使行政程序的制定者们不能对行政程序的公正性或者正当性予以足够的重视,不能按照现代行政程序法治的要求去创设各种行政程序;致使行政程序往往逃不出服务于强化国家行政管理目的的窠臼,缺乏对公民、行政相对人权益的足够重视和保护。
2、缺乏统一的行政程序立法, 在已有的行政程序立法中,往往重事后程序,轻事前和事中程序。
正因为存在着前述缺乏统一的、宪法性的正当程序的要求,缺乏应有的统一规划,我国的行政程序立法往往是各个行政部门各自为政,各行其是,表现为具体问题、具体部门、具体地方、具体规定,所以,出现行政程序设置不科学、不统一,发生权限重复、交叉、冲突,以及程序繁琐、影响行政效率等现象,就不足为怪了!同时,从行政活动范围的多样性而言,不同种类的行政行为适用不同的程序要求,确实有其必要性;但是,如果对行政程序性约束是否设置以及设置的模式等问题都要由行政机关自己决定的话,那么行政偏私和专横就很难避免。
并且,在我国已有的有关行政程序立法中,往往存在重事后程序,轻事前和事中程序的问题。比如,往往强调的是行政监察、申诉、复议和诉讼等,而忽视事前、事中的诸如资讯公开、告知权利和听取意见等程序要求。这也是我们以后的行政程序立法应该引起重视的!还有必要指出的是,像行政许可、行政强制、行政征收、行政调查、检查和行政确认等大量的行政行为,尚没有纳入行政程序法治的轨道(行政许可法、行政强制法目前正在制定、起草过程中),这给行政机关留下了太大的自由裁量权,容易造成滥用职权。
3、行政程序由行政机关自身设定,结果往往是扩大自己的权利,增加相对人的义务,权利义务不对等。
过去,我国有关行政活动程序的立法绝大多数都是由行政机关自身制定的(现在多数立法也往往是由行政机关主持起草的),行政机关具有宪法上的“国有”立法权(制定行政法规、规章的权利)。长期以来,缺少统一的、规范立法权力行使的法律(直到2000年3月15日才通过、公布了《立法法》,自2000年7月1日起施行,从实施效果看,对立法行为的约束好像并不明显;2001年11月16日国务院才制定公布了《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》,自2002年1月1日起施行),行政机关往往都从自身或部门利益出发,争相行使立法权,通过立法扩大其权力。由于行政机关立法的出发点,关注的是自身利益,所以往往是限制自身权利的少,增加行政相对人义务的多;轻视程序性规定,忽视对行政相对人权益的保护。比如最典型的,我国《行政复议法》第14条的规定,赋予了国务院以最终裁决权,这实是国务院“不想当被告”的缘故!
还有,关于时效程序的规定,往往也不对等。对相对人规定有明确的时效,违反时效将会失去本可得到的权益,或受到行政处罚(如未在一定时限内交纳税费等);而行政机关自己在外部行政法律关系中却很少受到限制,只是在这几年《行政处罚法》和《行政复议法》的立法中,才开始有这方面的规定。
4、行政程序的参与性弱,透明度低。
行政程序的参与性的强弱和透明度的高低,是行政程序民主化程度的重要体现。在我国,相当一部分行政程序缺乏民主性和参与性,没有说明理由、听证程序,甚至于当事人没有申诉权。在实践中,相对人为自己申辩的行为,常常被视为“不老实”而招致加重处罚(比如治安处罚中加罚的“态度款”)。
行政程序的透明度和行政程序的公开性、参与性以及行政机关接受监督的程度,都是成正比的。公开性、参与性强,透明度就高,行政机关接受监督的程度也就比较深;行政机关及其工作人员就不敢随意违反已经公开的程序,也不敢随意增加或减少已有的程序性规定。然而,我国现有的大多数行政程序都是行政机关自己制定的,透明度往往不高,相对人往往因不了解程序规则而要多跑很多的冤枉路!实践中,有些行政执法人员利用不公开的程序规则刁难当事人的现象,确实不少见!现在时兴的“行政首长接待日”、“现场办公制度”,一定程度上已经说明了我们现在缺乏应有的程序规范和透明度!为什么老百姓平时到政府机关跑了多少趟都办不成的事,到了“行政首长接待日”或者“现场办公”时就能办成?这从另一个侧面也反映了我们很多制度的“人治”特色,缺乏“法治”的程序要求!
5、责任制度不健全,缺乏对行政主体违法行为应承担法律责任方面的规定,违反法定程序竟不会影响行政行为的效力。
在我国的行政程序立法中,往往缺乏对行政主体违法行政行为所应承担法律责任方面的规定,这是一个很普遍的情况,立法位阶越低,这种情况也越突出。行政主体若违反法定程序,竟不会实际影响行政行为的效力!因为,根据我国《行政诉讼法》第54条的规定,行政机关违反法定程序,人民法院可以撤销具体行政行为;最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释[2000]8号)第54条却规定:“人民法院以违反法定程序为由,判决撤销被诉具体行政行为的,行政机关重新作出具体行政行为不受行政诉讼法第55条规定的限制。”这就是说,被告可以以同一事实和理由作出与被撤销的具体行政行为完全相同的具体行政行为。也即单纯的违反法定程序不会影响具体行政行为的实体内容的存在及其效力。这对于维护行政程序的权威是非常不利的!应该引起我国有关领导和立法部门的警觉!
(三)与行政救济衔接的司法审查,范围过窄,不能对行政行为实施有效的监督。
就司法审查概念本身而言,它是一种司法权对于立法权和行政权进行监督、制约的制度,其功能在于保障法律符合宪法,行政行为符合宪法和法律;在我国,司法审查特指司法权对行政权的监督。(6)目前,我国尚不存在违宪的审查机制,司法权对行政立法权也不存在审查和监督机制(尽管有学者认为,人民法院在行政诉讼活动中,对“规章”可以参照,也可以不参照,“这实质上是对抽象行政行为的间接审查”(7),但这种“审查”毕竟是“间接”的;另外,对“规章”属不属于行政立法权目前也有争议)。
所以,我国的司法审查,只能是指“人民法院依法对具体行政行为的合法性进行审查的国家司法活动”。(8)其依据就是我国《行政诉讼法》第2条、第5条和第52条的规定。
目前我国的司法审查范围(实际只能是人民法院的行政诉讼受案范围)尚过窄,抽象行政行为和行政立法行为、内部行政行为、行政(最终)裁决行为等,尚排除在司法审查之外。这不适应我国民主、行政法治的发展要求,也不符合世界民主、法治的发展趋势。从具体行政行为的审查来讲,我国《行政诉讼法》第2条规定的是,公民、法人或者其他组织只要认为具体行政行为“侵犯其合法权益”的,都可以向法院起诉;但第11条第1款又作了例举性规定,限定对八种侵犯“人身权、财产权”的具体行政行为不服,属于人民法院的受理范围。对于具体行政行为侵犯诸如劳动权、休息权、受教育权、集会游行示威权等其他权利的,能不能向法院起诉呢?根据《行政诉讼法》第11条第2款规定的精神,这要取决于法律、法规是否有特别规定,这不利于对公民合法权益的保护。最高人民法院2000年新的司法解释对行政诉讼的受案范围又作了扩大的解释,规定是“对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服”,不限于《行政诉讼法》规定的“具体行政行为”,也不限于“行政机关和行政机关工作人员”;并把原告的范围扩大到与“具体行政行为有法律上利害关系”的公民、法人或者其他组织,(9)这虽然有违宪解释的嫌疑,但确实是出于“好心”,有利于对公民、行政相对人的合法权益的保护。实际上,通过这个解释,人民法院扩大受理了很多以前认为不能受理的行政案件。比如,以前认为消防部门对火灾原因及事故责任的认定属“鉴定结论”,是不可诉行为,而现在认为它属于“行政确认行为”,法律上没有明确排除或者禁止司法审查,是可诉行政行为,法院已受理了这方面的案件。(10)
(四)司法不独立及司法腐败。
正如前面所述,作为与行政救济相衔接的司法审查制度,对于监督行政机关依法行政,保护公民、法人和其他组织的合法权益,起着非常重要的作用。所以,能否不偏不倚地进行公正司法,及时纠正行政违法行为,对行政程序法治建设至关重要。
要实现司法公正,首要的就是司法独立,要求“司法机关应不偏不倚,以事实为根据并依据法律来裁决其所受理的案件,而不应有任何约束,也不应为任何直接或间接不当影响、怂恿、压力、威胁或干涉左右,不论其来自何方或出于何种理由。”(11)司法独立,从其实质上看,应该是法官的个人独立;而我国目前还不能完全实现这一点。由于司法的行政化、地方化的普遍存在,加上案件的层层汇报、审批及审判委员会对“重大、疑难复杂案件”的最后定夺权,不免出现“审、判分离”、“外行管内行”的情况;尽管最高人民法院这几年也努力进行了一定程度的改革,但收效并不太明显。还有,法官整体素质不高,司法腐败问题,都严重制约、影响着司法公正的实现。
(五)行政执法,“有法不依、执法不严、违法不究”。
在我国的行政执法实践中,行政执法部门“有法不依、执法不严、违法不究”的现象普遍存在。突出表现在:
1、不按规定向当事人公开办事程序。不少部门把行政程序视为其内部的工作手续,“法藏官府,威严莫测”,不对外公开;甚至有关公民或者组织要求查询时,采取不理睬、不配合的态度。现在被称道的“两公开一监督”,其实不少都是在做表面文章,政府部门的宣传栏倒是做了不少,要么空空如也,要么公布的都是无关紧要、或是“陈年烂谷子”的事情。
2、“法外解释”、“法外立法”,普遍存在。
行政执法部门,对已有的法定程序往往随意地进行解释(多以“红头文件”的形式出现),或者另外制定“补充规定”,扩大自己的权利。老百姓按法律程序往往办不成事,或者要拖很长时间才能办成(这要有足够的耐性,有“磨破嘴”、跑断腿的决心和毅力);被逼无奈只好“拖关系、找熟人”,去摸清“官府”的“内部规定”,去找当权(签批)的人。这势必带来行政执法的不公和腐败。
3、不履行法定的送审、报批程序,关关设卡,各行其是,造成局部行政执法的严重混乱。比如,乱罚款,乱收费等。正像老百姓所说的,“管理就是收费”。
4、“执法不严”。对于有些很明显、或者很严重的行政违法行为,只要关系找到,有关领导点头,什么程序都可以不要,“大事化小,小事化了”。