环境公益诉讼与构建和谐社会
毕清辉 张琳琳
摘 要
生态和环境是关乎每个人切身利益的社会敏感问题,生态环境的恶化已经使得我们意识到可持续发展的必要性。因此，要实现社会主义和谐社会,必须保护生态和环境，必须建立能促进人与自然和谐发展的环境法律制度 ，其中建立健全环境公益诉讼制度，是不可忽视的重要方面之一。本论文针对我国当前传统的环境诉讼与环境保护的现实需求、理论发展、制度完善极不协调的现状，从构建和谐社会必须以生态和环境可持续发展为前提的角度，提出建立完善的环境公益诉讼制度的必要性，通过原告资格的放宽，诉讼范围的扩大，举证责任的倒置，诉讼费用的承担等方面进行制度创新，提出建立具有中国特色的环境公益诉讼制度的建构模式。
关键词：环境 公益诉讼 环境保护 和谐社会
构建和谐社会是以加强环境保护为前提的，而环境保护和构建和谐社会目标的实现都取决于全社会的努力。全社会成员之间能否公平地分配环境保护的成本与利益, 建立一套鼓励人们的环保行为的制度安排，直接决定着人与自然和谐目标的实现和影响构建和谐社会的进程。[1]在现实生活中,个人面对污染破坏环境的行为,常常是不知、不能或不敢提起诉讼，原因是现行环境诉讼制度规定限制了公众的有效参与,其结果必然淡化人们维护公共利益、参与环境事务的积极性。因此,有必要通过建立环境公益诉讼制度,为环境领域内的公众参与提供法律上的保障。
一、 环境公益诉讼与和谐社会的法律释义
和谐社会既包括人与人的和谐，也包括人与自然的和谐。追求人与自然的和谐是人类社会永恒的主题，是构建和谐社会的重要组成部分 ,也是人类文明得以延续和发展的载体 。追求人与自然的和谐可以减少或消除因生态破坏、环境污染和资源短缺导致的各种社会矛盾，自此，实现人与自然和谐中的环境问题是构建和谐社会的重要内容之一，而加强环境保护，走生态文明发展之路，是构建和谐社会的必由之路。目前，随着社会环境侵权行为的增多，环境保护问题已经日益成为社会关注的焦点，而以诉讼的方式推进环境保护工作也是环境保护法得以实施的重要环节。因此，我们唯有在环境公益诉讼制度方面予以深入研究，加强环境立法,特别是建立一套行之有效的环境公益诉讼法律制度,才能日益推进环境保护工作的开展，实现人与自然的和谐，促进人与自然可持续发展，进而全面推进和谐社会的构建。
（一） 环境公益诉讼制度的内涵和特征
1、环境公益诉讼的概念
公益诉讼法律制度最早可溯及到古罗马时代。“古代罗马法学家把法分为公法和私法，诉讼也被分为‘公诉’和‘私诉’两种。‘公诉’是对有关国家利益案件的审查，‘私诉’是根据个人的申诉对有关个人案件的审查。但这种区分和近代的‘公诉’和‘自诉’并非同一概念，按今日所谓的‘公诉’是由代表国家的检查机关向法院提起追究被告人刑事责任的请求；‘自诉’是由被害人或其法定代理人为追究犯罪人的刑事责任直接向法院提起的诉讼。罗马法则以涉及国家和政府的诉讼为‘公诉’，涉及个人利益的诉讼为‘私诉’，凡个人受到不法侵害致使个人的权利遭受损失的，纵然是刑事诉讼，也只能是‘私诉’。” [2] 在近代的诉讼制度中，为保护私人利益而以私人资格发生的诉讼叫私益诉讼，以保护公益为目的，就叫公益诉讼。
环境公益诉讼是指公民和社会团体针对行政机关、企事业单位或其他组织及个人的不当行为或违法行为致使环境受到或可能受到污染和破坏的情势下，为维护环境公共利益不受损害而依法向法院提起诉讼的制度。[3]环境公益诉讼并不是独立于民事、行政、刑事诉讼之外的一种独立的诉讼类型，它只是一种与诉讼目的及原告资格相关的诉讼方式和手段，在三大诉讼中都存在着相应的公益诉讼。
2、环境公益诉讼的特征
与传统的普通环境侵权救济诉讼方式和手段相比，环境公益诉讼制度具有以下显著特征：
首先，环境公益诉讼的被诉行为侵害或危及到的是社会性的公共环境权益，一般并不直接损害原告私人的利益。在单纯私人利益直接受损害的情形下，只需通过传统的诉讼手段即可处理。其次，环境公益诉讼的适格主体具有特殊性和广泛性。传统诉讼的原告要求与本案有直接的利害关系，而环境公益诉讼不要求与本案有直接的利害关系，也就是说，提起环境公益诉讼的社会成员既可以是直接的受害人也可以是无直接利害关系人。对此，罗马法首次提到公益诉讼的概念时就曾论述，“公益诉讼除法律有特别规定外，凡市民均可提起”。[4]这样的制度安排，使司法救济权赋予了普通公民，许多损害公共利益的行为可以被起诉，并通过审判得以暴露，可以有效制约社会权利的滥用。再次，环境公益诉讼的预防性及补救功能。由于环境公共利益不同于一般的社会公共利益，其一旦受到损害，事后的补救是比较困难的，需要耗费大量的人力、物力和财力，有时甚至是无法弥补和挽救的。为此，环境公益诉讼的提起不以发生实质性的损害为要件，即对环境公益的侵害不需要现实地发生，只要根据有关的情况合理地判断其具有发生侵害的可能性即可提起诉讼，甚至是在科学不确定性的情况下。这有利于把潜在的大规模环境污染和破坏消灭在萌芽状态。对于已发生的环境公共利益损害，环境公益诉讼又体现了其补救功能的一面，通过民事赔偿和国家赔偿以补救被损害的环境公共利益。
此外，需要指出的是环境公益诉讼并非一种独立的诉讼类型与领域，而只是一种与原告资格认定相关的诉讼方式和手段。这种诉讼形式既可在行政诉讼中采用，亦可适用于民事诉讼程序。
（二） 构建和谐社会的提出和内涵
针对我国经济和社会发展的现状，党的十六大以来,中央先后提出了“完善社会主义市场经济体制”、“科学发展观”和“构建社会主义和谐社会”,这是互相联系的理论体系。特别是胡锦涛总书记2005 年2 月19 日在中共中央举办的省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话，2005 年2 月21 日在政治局第二十次集体学习时的讲话,对构建和谐社会的意义、和谐社会的特征,作了全面深刻的阐述,并强调要加强对构建社会主义和谐社会重大问题的调查研究和理论研究,提高构建社会主义和谐社会的本领,至此社会主义和谐社会理论框架初步形成了。
在社会不断发展演变的今天 ,结合社会主义国情 ,我们又赋予了和谐社会新的内涵——社会主义和谐社会 ,它是指各方面利益关系得到有效协调、社会管理体制不断创新和健全、稳定有序的社会。胡锦涛主席曾经强调 ,和谐社会就是一种民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。和谐社会包括三个方面的内容 ：一是，人与自然的和谐 ,二是，人与人的和谐 ,三是，社会分工的和谐。在和谐社会的三个价值序列中 ,人与自然的和谐是最基本的内核 ,是人与自然关系的主要内容和理想目标。
马克思、恩格斯把“全人类历史的第一前提确定为有生命的人的存在，和他们与自然的关系。” [5]统筹人与自然的关系，促进人与自然的和谐 ,是构建社会主义和谐社会的一个重要内容。现阶段 ,党和国家领导人提出建设社会主义和谐社会 ,是以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导 ,从新世纪、新阶段与党和国家事业发展的全局出发提出的具有深远意义的重大战略思想 ,是对党提出的科学发展观、以人为本和可持续发展等重要思想的继承和发展 ,是有着深刻的历史渊源和现实必要性的。
二、 构建和谐社会中的环境法律问题
（一） 构建和谐社会的环境危机背景
在构建和谐社会的进程中，生态环境的恶化已经对和谐社会的构建提出了挑战。中国科学院一份专题报告结论说:“中国生态环境十分严峻,从总体上看,生态破坏的范围在扩大、程度在加剧、危害在加重,中国生态破坏尽管与自身的生态环境脆弱有关,但是生态环境恶化更多的是由人为的破坏所造成的”。我国全面建设小康社会的进程将被疲于应付各种灾害而拖累。据统计,2003 年的灾害全面损失已达到2 000亿元。人口形势亦十分严峻,2005 年1 月6 日,中国大陆地区人口达十三亿,当前我国人口总量高峰、就业人口高峰、老龄人口高峰相继到来,就业人口对经济承载的压力、贫富悬殊对社会承载的压力、生活生产方式对资源承载的压力、人口总量对环境承载的压力明显增大。我国经济总量虽然已居世界第七位,但很大程度上是“高消耗、低效益、高排放”的粗放增长。资源日渐耗竭,“电荒”、“水荒”、“地荒”等困扰我国众多城市。在GDP 高速增长时,环境污染日趋严重,一些地方的污染事故处在一触即发的警戒线上。环境问题已严重影响着国家形象和社会稳定，严重影响着我国社会的可持续发展和我国和谐社会的构建。
（二） 和谐社会与环境公益诉讼制度
环境保护必须依赖环境法治，环境法治能为人与自然的和谐相处提供良好的制度安排。环境法作为一个部门法，具有广泛的社会性和公益性，所体现的是整个社会的公共利益，反映全社会公众的要求，以追求整个社会的利益，实现全社会的和谐为目标。环境被污染，生态平衡被破坏，受害者决不是别人，也不是一部分人或某一特定阶级中的某些成员，影响所及的是环境污染或破坏的整个区域内居住、停留或过境的人。有些污染还有一定的潜伏期和持续期，不仅危害当代人，而且还会危害后代人。因此，加强环境立法，加快建立一套鼓励人们的环保行为的环境公益诉讼制度，不仅是我国环境法制建设的一个重要问题，而且也为环境保护以及构建和谐社会提供了必要保障。
首先，建立环境公益诉讼制度，是实现人与自然的和谐的直接途径。现在我国的资源短缺、生态破坏和环境污染对社会和谐的破坏作用,严重影响了和谐社会的构建，因此，构建和谐社会实现人与自然和谐是基本前提。实现人与自然的和谐必须加强环境保护，加快环境立法，实现有法可依，而建立完善的环境公益诉讼法律制度，是最直接最有效的途径。
其次，建立环境公益诉讼制度，是维护环境公平正义与促进可持续发展的必然要求。和谐社会应该是一个充满活力的可持续发展社会，可持续发展要求我们实现经济发展、自然资源、环境保护与社会稳定相平衡。地球上各种资源具有固定性和唯一性的特点，人类社会的发展具有历史延续性的特征，这就要求我们实现环境公平即在代内和代际的资源配置中坚持公平的原则，让代内人类的各种群体都得到较好的发展，让不同世代的人都能得到比较充分而又合理的发展；否则，不仅当代人得不到必要的发展，就连后代人都有可能丧失生存和发展的基本条件。再看看我们的国情：人口太多，资源太少，环境容量太小，这就决定了我们必须走可持续发展的模式。“而环境公平是实现可持续发展的决定性条件，没有环境公平就无‘可持续’，没有‘可持续’就没有发展。[6]近代以来发生了代际环境的不公平，即当今人类消耗的环境资源逼近了环境资源的最大承载力，使人类的生存发生了危机，未来世代发展所需要的基础性条件已日益丧失。因此为了实现环境公平与可持续发展，应建立环境公益诉讼制度，调动人们保护环境的积极性，让人们以主人翁的姿态对环境资源的利用进行监督，以实现代内、代际公平与人类的可持续发展。所以从公平配置代际环境资源和可持续发展角度出发，应从现在开始建立环境公益诉讼制度。
再次，建立环境公益诉讼制度,是全面构建和谐社会的需要。尽管国家高度重视环境保护,采取了一系列的措施和对策,但我国的环境违法事件仍然屡禁不止,某些企业、某些地区在高额利润的驱动下,为了自身的眼前利益,不惜以牺牲其他企业、其他地区的资源和环境为代价,这显然是不公平的。这种危害行为如果不能得到及时纠正,必将对我国的经济安全运行和社会长期稳定构成严重威胁，必将影响人与人之间的和谐和人与自然的和谐，不利于社会主义和谐社会的构建。因此,应当设计适当的程序和渠道,依靠环境公益诉讼,惩戒环境违法者,保护公众的环境权益。
三、 建立完善的环境公益诉讼制度在构建和谐社会中的现实依据
（一） 环境公益诉讼是预防环境侵权的有效手段
环境公益诉讼法律制度是我国环境法的一项重要原则“预防为主”的重要保障手段。因为环境一旦遭受破坏就难以恢复原状，所以法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全时就容许公民适用司法手段加以排除，有力地把潜在的大规模环境污染和破坏消灭在萌芽状态，从而阻止环境公共利益遭受无法弥补的损失或危害。对于已发生的环境公共利益损害，环境公益诉讼又体现了其补救功能的一面，通过民事赔偿和国家赔偿，起到了补救被损害的环境公共利益的功能。在各国诉讼制度中，大多数发达国家都有较完善的公益诉讼制度，环境保护的公益诉讼是其中的重要内容。我国要建设社会主义法治国家，实施环境保护基本国策，就要建立健全环境公益诉讼制度，以保证人与自然的和谐和社会的可持续的发展。
关于加强对清产核资工作监督检查的通知
财政部 监察部 审计署 等
关于加强对清产核资工作监督检查的通知
财政部、监察部、审计署、国家国有资产管理局
各省、自治区、直辖市和计划单列市清产核资办公室、财政厅（局）、财政、税收、财务大检查办公室、监察厅（局）、审计厅（局）、国有资产管理局（室、处），国务院各部、委和直属机构，国家计划单列 企业集团（公司），财政部驻各省、自治区、直辖市和计划单列市财政监
察专员办事处， 监察部各派驻监察局（室）：
清产核资是党中央、国务院决定在“八五”期间开展的一项重要工作。为了贯彻落实国务院办公厅《关于在全国进一步开展清产核资工作的通知》（国办发〔1995〕17号）等文件的精神，保证对所有企业、单位使（占）用的全部国有资产进行一次全面、彻底清查、核实，各级政
府和中央各部门清产核资机构要会同财政、监察、审计、国有资产管理部门有重点的加强对各级国有企业、单位清产核资的监督、审计、财务（资产）检查工作（以下简称“监督检查”）。现就有关问题通知如下：
一、监督检查的范围、内容
（一）监督检查的范围是：
所有按《一九九五年清产核资工作方案》规定应进行清产核资的国有企业、单位，包括1992－1994年已进行清产核资的企业、单位。
（二）检查的内容是：
1．各地区、各部门对所举办或管辖的国有企业、单位进行清理、申报清产核资的情况；
2．各级国有企业、单位对全部资（财）产（包括对外投资、借款）进行清查的情况；对应属于国有资产的产权界定情况；对固定资产价值重估和土地估价的范围、升值情况等等；
3．各级国有企业、单位对清理出来的各种问题和各项帐外资产填列报表、申请解决和加强管理的情况；
4．各级国有企业、单位主管部门执行国家清产核资各项政策和各项规定的情况；
5．其他与清产核资工作有关的问题。如数据资料管理、收取费用等。
二、有关问题的处理政策
在监督检查工作中，各级政府财政、监察、审计、国有资产管理部门一定要坚持违法必究，执法必严的原则，维护国家清产核资工作纪律，保证清产核资的全面彻底和情况真实。
在检查处理工作中应区分自查、自纠与被查、被纠的界限，实事求是，宽严适度。
（一）对于国有企业、单位在清产核资中自查清理出来的，以前违反财经法规但未造成国有资产损（流）失的企业各项帐外资产和没有按社会集团购买力控制规定办理手续购置的物品，经同级清产核资机构会同财政、国有资产管理部门审核确认后，根据国家的有关规定已纠正的，可免
予处罚；其中需办理有关登记手续的，应在1995年9月30日以前到有关部门按规定补办。
（二）对于在监督检查中被查出的问题，根据情节轻重，依据国务院《关于发布违反财政法规处罚暂行规定的通知》（国发〔1987〕58号文，简称“暂行规定”）、国务院第159号令《国有企业财产监督管理条例》（简称“监督条例”）和财政部印发的《一九九五年清产核资
办法》等有关规定处理。具体如下：
1．凡没有按照国家部署开展工作的，责令限期补课，并通报批评；限期补课内仍未开展工作的，由同级清产核资机构指定中介机构对国有企业、单位进行清产核资，所需费用由该国有企业、单位负担，同时还要追究主管部门的领导责任，并给予法定代表人相应的行政纪律处分和经济
处罚。
2．凡没有按规定清理、上报各项帐外资产和以前没有按社会集团购买力控制规定办理手续购置物品的，按国家有关规定进行处罚，并对法定代表人和直接责任人员给予相应的行政纪律处分和经济处罚。
3．在产权界定工作中凡不按国家有关政策法规随意界定，或隐瞒投资和借款项目不进行清查界定，从而造成国有资产及其收益流失的，按“暂行规定”中第七条和第十条予以处罚；情节严重的移交监察、司法部门进行查处。
4．在固定资产价值重估和土地估价工作中不按国家有关规定，随意高估、低估，从而造成重估价值失实的，责令限期纠正，按“监管条例”有关规定追究法定代表人和直接责任人的行政责任。
5．对清理出来的各种损失、挂帐和各项帐外资（财）产采取隐瞒不报或虚报的，由清产核资机构责令限期纠正；造成严重后果的，按“监管条例”有关规定对法定代表人和直接责任人员给予经济处罚，并建议主管部门免除（解聘）其职务，或者给予降职、撤职处分。
6．对于在清产核资中发现的有意化大公为小公、化公为私，低价变卖、转移国家资产，以及贪污盗窃等问题，要由财政、监察、审计、国有资产管理部门查处；触犯法律的要移交司法部门依法惩处。
7．对于境内投资主体对其所属投资的境外企业、机构采取隐瞒不报或虚报情况的，一经查出对法定代表人和直接责任人员给予相应的行政纪律处分和经济处罚，并建议主管部门免除（解聘）其直接责任人职务。
8．境外企业、机构未按规定要求认真开展清产核资或采取隐瞒不报及虚报情况的，责令限期补课；期限结束仍不进行的，责成境内投资主体单位免除（解聘）责任人员的职务。境外企业、机构采取隐瞒不报或虚报情况的，一经查出责成境内投资主体免除（解聘）责任人员的职务。
9．对于各级主管部门和各级清产核资机构不认真组织所属国有企业、单位进行清产核资，不认真落实国家政策，对各项损失和挂帐等的处理不认真把关的，责令限期纠正，情节严重的通报批评。
10．以前年度被评为各级清产核资先进单位称号的企业、单位，以前年度被评为各级清产核资先进个人称号的个人，被查出有违反清产核资纪律的，由原授予单位给予撤销先进单位或个人的处分。
11．对于在清产核资中违反国家收费管理部门规定，随意收费的，按国家有关规定进行处理。
三、监督检查的具体组织
对清产核资的监督检查工作，采取企业、单位自查、自纠与有关部门的重点检查相结合的方式进行。企业、单位在1995年9月30日前进行自查并写出书面总结；重点检查工作从1995年10月开始，由各级清产核资机构牵头，会同同级财政监督（财政、税收、财务大检查办公
室）、监察、审计、国有资产管理等部门进行，具体可采取联合办公或结合各自工作实际，分工合作等方式进行。
（一）企业、单位各级主管部门要按国家清产核资有关规定积极组织、督促本部门（单位）所属的企业、单位搞好清产核资各级工作的自查、互查、抽查，保证工作质量，不留死角。
（二）各级清产核资机构根据掌握的情况，开列出需重点监督检查的部门、企业、单位名单，提供给同级财政、监察、审计、国有资产管理部门。财政、监察、审计部门应结合自身业务对清产核资工作进行监督检查，按照有计划、有重点并避免重复的原则组织进行。
（三）各级国有企业、单位应积极配合财政、监察、审计、国有资产管理等部门的监督检查工作，如实反映情况，主动提供有关资料。若发现弄虚作假、少报、瞒报、多报的应严肃查处。
（四）各级主管部门和清产核资机构，应积极配合上级有关部门的监督检查工作。
（五）对于在监督检查工作中查出的问题，根据有关法律、法规及政策规定区别情况，给予行政处理和经济处罚。各级财政、监察、审计、国有资产管理等部门应与同级清产核资机构加强联系，共同协商。
（六）各省、自治区、直辖市和计划单列市清产核资机构要将监督检查工作的情况及时总结，并于工作结束后书面报财政部清产核资办公室。
（七）军队、武警、国家安全部门自己负责组织对所属企业、单位清产核资的检查工作，并将检查结果书面报财政部清产核资办公室备案。
（八）检查人员在监督检查工作中，要坚持原则，依法办理，廉结奉公，遵守纪律。对于违反检查纪律的工作人员要及时查处、纠正，严肃处理。
1995年5月30日
