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谁该主管无线电电磁环境保护工作——《云南省无线电电磁环境保护条例》的启示

俞云鹤

《云南省无线电电磁环境保护条例》是全国第一部专门规范无线电电磁环境保护工作的地方性法规。本文就该条例对无线电电磁环境保护工作主管部门的规定作些评析，以期对相关立法调研工作有所裨益。



云南省人大常委会于2008年3月28日审议通过的《云南省无线电电磁环境保护条例》，将于2008年6月1日起正式实施。该条例是全国第一部专门规范无线电电磁环境保护工作的地方性法规，具有不少亮点，值得研究和借鉴。本文就该条例对无线电电磁环境保护工作主管部门的规定作些评析，以期对我们正在进行的相关立法调研工作有所裨益。

《云南省无线电电磁环境保护条例》的一大亮点，是在地方性法规中第一次确立无线电管理机构为无线电电磁环境保护工作的主管部门。该条例第六条明确规定：
“省、州（市）无线电管理机构和县级人民政府负责无线电管理工作的机构主管无线电电磁环境保护工作。
其他有关部门按照各自的职责，做好无线电电磁环境保护的相关工作。”

然而，对云南的这一规定，目前存在另外一种观点。这种观点认为，根据《中华人民共和国环境保护法》和原国家环保总局1997年发布的《电磁辐射环境保护管理办法》的规定，电磁环境保护工作是由环境保护行政主管部门实施统一监督管理的，其他机构如要来管理就是“越权”行为;而且无线电电磁环境保护工作是电磁环境保护工作的组成部分，当然应当由环境保护行政主管部门来管理。因此，《云南省无线电电磁环境保护条例》规定无线电管理机构主管无线电电磁环境保护工作，是不合法的。

我们认为，《云南省无线电电磁环境保护条例》对无线电电磁环境保护工作主管部门的规定，是对现行法律、法规有关电磁环境保护规定的充实和创新，是在地方立法领域解放思想、勇于创新的结果，是完全合法的。我们坚决支持由无线电管理机构主管无线电电磁环境保护工作。主要理由如下：

一、符合现行无线电管理法规的规定。
《中华人民共和国无线电管理条例》明确规定，为了有效利用无线电频谱资源，保证各种无线电业务的正常进行，必须维护空中电波秩序，加强无线电管理。虽然由于受到当时历史条件的局限，在法规条文中没有出现“无线电电磁环境保护”的文字，但从实际意义上看，当时所称“维护空中电波秩序”就属于现在所称“无线电电磁环境保护”的范畴。《中华人民共和国无线电管理条例》的许多规定，现在来看，其实就是无线电电磁环境保护的具体规范。因此，可以说，无线电电磁环境保护工作本来就是无线电管理的题中之义。《云南省无线电电磁环境保护条例》根据《中华人民共和国无线电管理条例》，规定无线电管理机构主管无线电电磁环境保护工作，是无可非议的。

二、与现行环境保护法律、法规的规定不抵触。
同样由于受到当时历史条件的局限，《中华人民共和国环境保护法》在法律条文中既没有出现“无线电电磁环境保护”的文字，也没有相应的无线电电磁环境保护的规范。此后，我国相继出台了属于环保法律体系的《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》等法律，但就是没有出台《电磁污染防治法》。换言之，在国家立法层面上，关于电磁环境保护以及无线电电磁环境保护工作，至今还没有一部专门的法律。因此，《云南省无线电电磁环境保护条例》对无线电电磁环境保护工作主管部门的规定与现行环保法律、法规的规定并不抵触。认为云南的这一规定不合法，是没有法律依据的。

三、部门规章不能约束地方性法规的规定。
应当承认，原国家环保总局于1997年发布的《电磁辐射环境保护管理办法》确有规定：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门对本辖区电磁辐射环境保护工作实施统一监督管理”。这一规章的执行情况如何，笔者没有调查，不敢妄言。但是，从环保部门对于已经有法可依的水、大气、噪声污染等实施统一监督管理的实际效果来看，离法律和人民的要求尚有相当距离。在电磁辐射环境保护工作方面，原国家环保总局近年来对电磁辐射环境作了摸底调查工作，此外还做了什么重要工作，我们普通百姓就不清楚了。需要特别强调的是，根据我国《立法法》的规定，地方人大或者地方政府在符合法律、行政法规规定的前提下，有权制定相应地方性法规或者政府规章，部门规章并不能无条件地约束地方性法规的规定。因此，仅凭原环保总局《电磁辐射环境保护管理办法》这一规章，就认为地方性法规确定无线电管理机构主管无线电电磁环境保护工作是“越权”，那是站不住脚的。

四、符合解放思想、勇于创新的立法新思路。
《云南省无线电电磁环境保护条例》在全省范围内确立无线电管理机构为无线电电磁环境保护工作的主管部门，这在全国是开创性的。至于在民用机场电磁环境保护地方性立法上，许多省市近年来出台的地方性法规或者政府规章，都规定无线电管理机构为主管部门或者共管的主要部门。例如，四川省人大常委会于2001年9月通过的《四川省民用机场净空及电磁环境保护条例》规定：“县级以上人民政府城市规划、无线电管理、公安、气象、环保、工商等行政主管部门，依据本条例履行民用机场净空及电磁环境保护职责”。广东省政府于2007年2月发布的《广东省民用机场电磁环境保护规定》明确要求：“民航、无线电、城市规划等行政主管部门依照有关法律、法规以及本规定，履行民用机场电磁环境的保护职责”。最近，国务院法制办在全国范围内征求对《中华人民共和国民用机场管理条例（征求意见稿）》的意见。该条例（征求意见稿）在第九章“民用机场电磁环境保护”中，明确规定：“民用机场电磁环境保护区域由民用机场所在地的地方无线电管理机构会同地区民用航空管理机构按照国家无线电管理有关规定和国家标准确定，并向社会公布”，并相应规定了无线电管理机构实施民用机场电磁环境保护的规范。可以说，对于电磁环境保护工作，从中央到地方都已经引起了重视，并且在立法思路包括对电磁环境保护工作主管部门的设定等方面，认真贯彻解放思想，敢于创新的十七大精神，有了新的立法思路。《云南省无线电电磁环境保护条例》确立无线电管理机构为无线电电磁环境保护工作的主管部门，是符合解放思想、勇于创新的立法新思路的。

我们深信，随着《云南省无线电电磁环境保护条例》作为第一部无线电电磁环境保护地方法规的出台，必将引来全国各地无线电电磁环境保护地方立法的相继出台，无线电管理机构主管无线电电磁环境保护工作的制度必将日益规范化、法治化。


(2008.4.26)

青海省海西州人民政府办公室


海西州人民政府办公室关于印发《海西州乡镇事业单位聘用制实施细则（试行）》的通知



西政办〔2006〕19号

各市、县人民政府，各行委，州政府各部门：
现将《海西州乡镇事业单位聘用制实施细则（试行）》印发给你们，请各地认真遵照实施。



二○○六年三月十四日


海西州乡镇事业单位聘用制实施细则（试行）

第一章 总 则

第一条 为规范我州乡镇事业单位人事制度改革，建立适应社会主义市场经济需要和符合乡镇事业单位自身特点的人事管理制度，保障乡镇事业单位和职工的合法权益，根据《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》（人发〔2000〕78号）和《青海省人民政府办公厅关于印发青海省事业单位机构人事制度改革实施办法和青海省事业单位聘用制试行办法的通知》（青政办〔2001〕44号）规定，结合我州实际，特制定本实施细则。
第二条 乡镇事业单位聘用制工作，必须贯彻党的干部路线,坚持党管干部原则；坚持尊重知识、尊重人才的原则；坚持平等自愿、协商一致的原则；坚持公开、平等、竞争、择优的原则。
第三条 乡镇事业单位都要实行聘用制度。
第四条 上一级政府人事部门按管理权限负责乡镇事业单位推行聘用制工作的指导、协调和监督工作；乡镇事业单位的主管部门负责本系统事业单位实行聘用制的组织实施和检查督导工作。

第二章 聘用条件和程序

第五条 受聘人员应具备以下基本条件：
（一）遵守国家法律、法规；
（二）具有良好的职业道德；
（三）具有履行应聘岗位职责的能力；
（四）身体健康，能坚持正常工作；
（五）特殊职业要符合国家对执业资格的要求；
（六）聘用岗位要求的其他条件。
第六条 乡镇事业单位人员的聘用工作由市、县、行委组织、人事部门组织，并成立乡镇事业单位人员聘用工作组，工作组成员由组织、人事、纪检监察、主管部门人员和相应的乡镇事业单位职工代表组成。乡镇事业单位人员的聘用工作严格按下列聘用程序进行：
1、乡镇事业单位主要领导的聘任：根据干部人事管理权限和规定的程序，可以采用公开招聘、选聘等形式，由主管部门研究决定。
2、乡镇事业单位一般工作人员的聘用：
（一）公布拟聘岗位及其职责、聘用条件、工资待遇等事项；
（二）应聘人员申请应聘；
（三）工作组对应聘人员的资格、条件进行初审；
（四）工作组对应聘人员进行考试或者考核，根据结果择优提出拟聘人员名单；
（五）聘用单位领导班子集体讨论决定受聘人员；
（六）公示拟聘人员名单，接受社会监督；
（七）聘用单位法定代表人与受聘人员签订聘用合同。

第三章 聘用合同的订立

第七条 乡镇事业单位人员聘用合同由聘用单位的法定代表人与受聘人员以书面形式订立。聘用合同必须具备下列条款：
（一）聘用合同期限；
（二）岗位及其职责要求；
（三）岗位纪律；
（四）岗位工作条件；
（五）工资待遇；
（六）聘用合同变更和终止的条件；
（七）违反聘用合同的责任。
第八条 经双方当事人协商一致，可以在聘用合同中约定试用期、培训和继续教育、知识产权保护、解聘提前通知时限等条款。约定试用期时，试用期一般不超过3个月；情况特殊的可以延长，但最长不得超过6个月。试用期包括在聘用合同期限内。
第九条 乡镇事业单位聘用合同一般为3-5年。
对工龄已满25年、离国家规定的退休年龄不足10年的人员，提出订立长期聘用合同的，聘用单位应当与其订立长期聘用合同。
第十条 各乡镇聘用单位与受聘人员订立聘用合同时，不得收取任何形式的抵押金、抵押物或者其他财物。聘用合同期满，岗位需要、本人愿意、考核合格的，可以续签聘用合同。
第十一条 乡镇事业单位聘用实行回避制度。受聘人员凡与聘用单位负责人员有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲或者近姻亲关系的，不得被聘用从事该单位的秘书、人事、财务岗位的工作，也不得在有直接上下级领导关系的岗位工作。
第十二条 乡镇事业单位聘用合同文本要统一使用青海省人事厅印制的《青海省事业单位聘用合同书》，聘用合同一式三份，聘用双方各执一份，鉴证机关一份，乡镇事业单位聘用合同须经上一级政府人事部门鉴证，鉴证后，即具有法律效力，双方应当共同遵守。

第四章 聘用合同变更、终止和解除

第十三条 各乡镇的聘用单位、受聘人员双方经协商一致，可以解除聘用合同。
第十四条 受聘人员有下列情形之一的，聘用单位可以随时单方面解除聘用合同：
（一）在聘期内不履行聘用合同的；
（二）试用期内被确定为不合格的；
（三）连续两年考核不合格的；
（四）连续旷工超过15个工作日或者1年内累计旷工超过30个工作日的；
（五）严重失职、渎职或违法违纪的；
第十五条 受聘人员有下列情形之一的，聘用单位可以单方面解除聘用合同，但是应当提前30日以书面形式通知拟被解聘的受聘人员：
（一）受聘人员患病或者非因公（工）负伤，规定的医疗期满后，不能从事原工作，又不服从另行安排适当工作的；
（二）受聘人员年度考核或者聘期考核不合格，又不同意聘用单位调整其工作岗位的，或者虽同意调整工作岗位，但到新岗位后考核仍不合格的。
（三）聘用合同订立时所依据的客观情况发生重大变化，致使原合同无法履行，经合同双方协商不能就变更聘用合同达成协议的。
第十六条 受聘人员有下列情形之一的，聘用单位不得解除聘用合同：
（一）受聘人员患病或者负伤，在规定的医疗期内的；
（二）女职工在孕期、产期和哺乳期内的；
（三）因公（工）负伤，职业病原因被确认丧失或部分丧失劳动能力的；
（四）属于国家规定的不得解除聘用合同的其他情形的。
第十七条 有下列情形之一的，受聘人员可以随时单方面解除聘用合同：
（一）在试用期内的；
（二）聘用单位不能履行聘用合同或违反国家有关政策规定的；
（三）符合国家有关规定考入普通高等院校或依法服兵役的；
（四）录用或者选调到国家机关工作的；
第十八条 受聘人员提出终止或解除聘用合同的，不属于第十七条规定范围内的，必须提前30日书面通知用人单位。

第五章 违反和解除聘用合同的责任

第十九条 受聘人员经聘用单位出资培训后解除聘用合同，对培训费用的补偿在聘用合同中有约定的，按照合同的约定补偿。没有约定的，违约后应向单位赔偿培训费，以不高于培训后每服务一年递减20%的标准支付。
第二十条 依据本细则第十五条第（三）款由聘用单位解除合同的人员，聘用单位应根据受聘人员在本单位的工作年限，每满一年，一次性发给相当于本人一个月现基本工资的生活补助费（最多不超过12个月），工作时间不满一年的，按一年的标准计发。
第二十一条 受聘人员解除聘用合同后违反规定使用或者允许他人使用原所在聘用单位的知识产权、技术秘密的，依法承担法律责任。涉密岗位受聘人员的解聘或者工作调动，应当遵守国家有关涉密人员管理的规定。

第六章 聘后管理

第二十二条 各乡镇事业单位应当加强对受聘人员的聘后管理，建立健全考核制度。
第二十三条 受聘人员考核分为年度考核和聘期考核，考核结果作为续聘、解聘、奖惩、晋升、增资的依据。年度考核以履行岗位职责和完成工作任务情况为基本依据，同时从德、能、勤、绩等几个方面进行全面考核。考核结果分为优秀、合格、基本合格、不合格四个档次。聘期考核以履行聘用合同情况为基本依据，考核结果做为续聘的依据。考核等次由聘用单位负责人员集体决定。
第二十四条 年度考核不合格的，说服教育，限期改正。连续两年考核不合格的调整工作岗位或管理人员酌情降低工资待遇，专业技术人员予以低聘。不服从组织安排或调整工作后年度考核仍不合格的，予以辞退。
第二十五条　聘期考核一般在聘期结束前一个月内进行，聘期考核优秀的优先续聘，不合格的不再续聘。
第二十六条 乡镇事业单位人员聘用合同双方因履行合同发生争议，应当协商解决，协商无效的，可向单位人事调解委员会或上级主管部门申请调节，也可根据有关规定从发生争议之日起60天向上一级政府人事仲裁委员会申请仲裁，对调解或仲裁结果不服的，可根据有关法律向当地人民法院提起诉讼。

第七章 附 则

第二十七条 　本细则由海西州人事局负责解释。
第二十八条 本细则自颁布之日起施行。