构建现代司法理念下的合同纠纷管辖模式
王永东 丁斌
目前在因合同纠纷引发的经济纠纷案件中，当事人争管辖权争得比较激烈，往往由此拉开了漫长诉讼的序幕。更有甚者，由于我国明确规定第三人无权提管辖异议，一些法院的法官为了达到对案件管辖的目的，与当事人同流合污，在诉讼中乱列第三人，严重败坏了法院的形象。之所以产生如此现象，笔者认为主要原因有三：一是目前法院的审判并未真正的独立，表现为法院的人财物均受制于地方，某些地方的地方保护主义思想严重。一些当事人为避免遭受其害，不惜血本去争管辖权，而事实上有时对方所在地法院并不是想象的那么不公正，己方所在地法院也并非那么公正。二是说明当今关于民商事管辖制度的规定尚有“漏洞”可钻，要不然人们也不会花费那么大的财力、精力去争夺管辖权。三是有些法官未站在中立的立场裁判，使得一些当事人有机可乘。当然，当事人为了最大限度地维护自己的合法权益去争管辖权本无可厚非，但在现代司法理念的要求下，我们现今的民商事管辖制度是否确有改良之处？为什么需要改革？怎样去改？本文仅就合同[1]纠纷方面的地域管辖制度作一探讨，权作为当今司法体制改革抛砖引玉。
一、当今法律对合同纠纷提起诉讼的地域管辖规定
我国民商法中关于地域管辖制度的法律主要是民事诉讼法，民事诉讼法对因合同纠纷的管辖规定主要有第二十四条和第二十五条，其它条文对特殊合同如保险合同、票据合同、运输合同的管辖作了具体规定。第二十四条规定：“因合同纠纷提起的诉讼，由被告住所地或者合同履行地人民法院管辖。”这是对合同纠纷管辖的一般规定。合同履行地，是指合同规定的履行义务的地点，主要是指合同标的物的交付地。合同履行地应当在合同中明确约定，对合同履行地约定不明确的合同，应当根据合同法第六十二条的相关规定来确定履行地，即履行地点不明确，给付货币的，在接受货币一方所在地履行；交付不动产的，在不动产所在地履行，其他标的在履行义务一方所在地履行。同时，一些实体法也对当事人没有约定或者约定不明确做作了具体的规定，如合同法第一百七十八条规定：“供用电合同的履行地点，按照当事人约定，当事人没有约定或者约定不明确的，供电设施的产权分界处为履行地点。”合同履行地在实践中是个相当复杂的问题，当事人之间、法院之间常常对如何确定合同履行地产生歧见，由此引发管辖权争议，造成管辖权争议的局面，虽然最高人民法院为此出台了大量的司法解释，但当事人为争管辖的现象仍大量存在，这既浪费了当事人的财力，也相应地浪费了目前紧缺的司法资源。另外，民事诉讼法也对双方协议管辖作了规定，第二十五条规定：“合同的双方当事人可以在书面合同中协议选择被告住所地、合同履行地、合同签订地、原告住所地、标的物所在地人民法院管辖，但不得违反本法对级别管辖和专属管辖的规定。”这是允许当事人自己协议选择管辖，当事人一旦协议选择管辖，只要不违反级别管辖和专属管辖的规定，被选择的法院就对案件享有管辖权，这种操作的优点是尊重了双方的合意，并且不易引发管辖权争议。但目前双方在经济往来中签订合同时选择协议管辖的并不多，究其原因一是双方法律意识淡薄，并没有这种观念。另外一个就是生意开始做就协议这种事，下不了面子，也觉得不吉利。三是法律对此没有强行性地规定，使得合同当事人可为可不为。
二、合同纠纷的一般管辖原则与现代司法理念的冲突
现代司法理念是我们贯彻党的十六大提出的进行司法体制改革能否顺利进行的重要法宝，它要求我们在当今的司法制度改革中始终要做到：中立、平等、透明、公正、高效、独立、文明。前文论述合同纠纷中对合同履行地的认定，最高人民法院就此问题发布了多次司法解释，但还是解决不了当今争管辖权的问题，浪费了司法资源，降低了司法效率，这不符合现代司法理念中的高效的要求，也谈不上司法公正。这正如曾宪义院长所言：司法公正与司法效率是相伴相随的，两位一体的概念，司法公正本身就含有对司法效率的要求，没有司法效率，就谈不上司法公正；司法不公正，司法效率也无从说起。[2]针对效率在当今社会生活中的作用，牛建华同志更是强调效率的重要性，他指出，一个文明的社会应当是司法公正的社会，迟来的正义为非正义，在一个不讲效率的社会里，生产和生活的进步是不可想象的。[3]
对因合同纠纷提起的诉讼，由被告住所地法院管辖这一规定，笔者认为更难符合现代司法理念下的公正要求，为什么仅规定由被告住所地法院管辖，而不规定由原告住所地呢？笔者并不是强调仅规定由原告住所地法院管辖，而是应从双方的角度去考虑问题，而且原告起诉，大凡是觉得吃了亏，想通过诉讼的途径得到救济，却还要跑到异地去打官司，这能说是公正和平等的吗？一方所在地的法院能真正的中立吗？其实，如果选择双方中的一方所在地的法院管辖，也难免会因地方保护主义缘故而产生不公正的裁判，相对而言，为确保公正，解决问题的出路应选一个不在双方住所地的第三方法院来管辖比较合适。
三、当今司法权的现状
我国目前的民商事管辖制度明显不符合现代司法理念的要求，是造成当今管辖权争议较多的原因之一。另外，我国当今司法权的现状也是一个不容回避的问题。
（一）审判独立并未真正落实
民事诉讼中的管辖，是指各级法院之间和同级法院之间受理第一审民事案件的分工和权限。它是在法院内部具体落实民事审判权的一项制度。按这种制度，一个案件按说由哪 个法院管辖比较好确定，但仍为何会引发管辖权争议呢？这不得不与当今的司法权这个问题联系起来，对司法权而言，现在普遍认同的观点是：司法权的地方化是我国现代司法的首要缺陷，严重妨碍了审判独立。虽然宪法、三大诉讼法和人民法院组织法明确规定了人民法院是国家唯一的审判机关，但在实际运作中，司法实际上依附于行政，突出的表现就是司法机构的人财物等有形资源均由各级行政机关支配和管理。特别的是法院的人事权在地方党委统管之下，法院根本不能真正获得独立地位。同时，人大的监督特别是个案监督，在体制上与审判独立的要求难以协调，在程序上则与现代诉讼制度的原理相悖。这些因素必然会对人民法院的正常审判程序造成诸多负面影响。有人曾戏言：××人民法院，首先是××的法院，其次才是人民的法院，也就是说，法院首先是地方的法院，要听从地方的领导，其次才是人民的法院。可见，如何落实人民法院独立行使审判权问题仍是当今司法制度改革面临的一项重要任务。这个问题不解决，更谈不上实现现代司法理念下的司法公正。对方当事人所在地法院审判不独立，当事人对该院能否公正裁判，信心不足，此仍为引发管辖权争议的一个重要原因。
（二）区划制下的二审终审制
二审终审制是我国民事诉讼法所规定的一种诉讼制度，其设立的目的是为确保司法公正而再设的一道防线，也是对下级法院审判工作的一种监督措施。但二审法院是按当前的行政区划来确定的，一般一方当事人相对另外一方当事人来说，其是本地人，可谓占尽了天时、地利、人和的优势。二审法院也常常会出于维护本地利益的考虑作出维持偏袒本地当事人的裁判，这也是当前一些一审法院敢大搞地方保护主义的原因所在。在现代行政区划下形成的上、下级法院之间的关系，使得二级法院特别是下级法院不能完全独立，上级法院有时以为维护社会的稳定等因素为由要听取下面的汇报或下达指示，下级法院则为慎重起见，不使案子改判而时常向上请示，导致两者之间像行政机关一样形成了真正的上下级关系，使得二审终审制变为名副其实的一审终审制。这实际上将两审变一审，打破了上下级法院的独立，变相剥夺了当事人的上诉权，申请再审权，不利于公正价值目标的实现。[4]
四、减少因合同纠纷引发管辖权争议的因素分析
为了节约司法资源，提高司法效益，使当事人因合同纠纷引发的管辖争议纠纷得以减少，笔者认为首要的因素之一就是真正落实审判独立，法院行使审判权再也不受地方行政机关、人大及其他因素的干预，消除地方保护主义。这个工作做好了，当事人打官司就无所谓由哪家法院管辖了。也就不会为争夺管辖权而浪费精力和财力了。但这仅是一种设想而已，要实现真正的审判独立还要有待于党中央的决策进一步落实，比如形成像军队一样管理体制的制度，还有待于各部门的支持，这还需要一个漫长的过程，不可一蹴而就。第二个因素就是关于管辖制度的法律规定应该简明了，易于操作，让当事人一看就清楚，不容易钻空子，就不会引发无谓的管辖争议。第三个因素就是完善法官中立、法院中立的监督制度，也就是法官办案、法院办案也需要监督，特别是来自上级法院的监督。
五、构建合同纠纷的管辖模式
要真正的改变目前的乱争管辖权的局面，笔者认为首先应从一审法院的选定入手改革，其次对二审法院的确定谈一些看法。
（一）确立要求当事人协议选择一审法院的制度
我国现行的民事诉讼法及司法解释对因合同纠纷作出的管辖规定甚多，其中民事诉讼法除了第二十四条和第二十五条对管辖作出了规定外，还对保险合同纠纷、票据合同纠纷、运输合同纠纷的管辖作了规定。而最高人民法院出台的司法解释就更多了，有关于购销合同、加工承揽合同、财产租赁合同、补偿贸易合同、借款合同、证券回购合同、联营合同方面管辖的规定，还对名称与内容不一致的合同的管辖规定。此外，实体法方面也有对合同履行地进行了规定，如合同法对供电、水、气、热力合同的履行地点作了规定，真是纷繁复杂。
针对民事诉讼法第二十四条和第二十五条法条的分析可知，第二十四条规定的合同履行地极易引发管辖争议，而第二十五条相对来说易于确定管辖法院，但在实践中商定此条款的甚少。如何确定恰当的合同纠纷的管辖方式呢？我们从合同本身说起，当事人订立合同的目的，是为了设定双方的权利、义务，便于交易也为将来可能产生纠纷的解决提供了法律依据，其是双方当事人在平等、自愿基础上经协商达成的合意，是当事人意思自治的表现，其他人无权干预。我国《合同法》第十二条第一款规定：“合同的内容由当事人约定，一般包括以下条款：（一）当事人的名称或者姓名和住所；……(八)解决争议的方法。”这里“解决争议的方法”可以是协商、仲裁和诉讼。其中仲裁条款中应写明仲裁委员会名称，也可在事后达成仲裁协议，商定选择仲裁委员会。一旦产生纠纷当事人凭此可向仲裁部门申请仲裁解决纠纷。如果约定了管辖法院，还可依民诉法第二十五条的规定向选择管辖的法院起诉，如果未按上述第（八）项选择仲裁委员会和诉讼的法院，那么只有按民诉法第二十四条去选择管辖法院了，但按该条规定运作又极易引发争管辖权问题，如何克服这个缺陷呢？
为解决这个问题，笔者认为，与其强调在合同中明确合同履行地，不如要求双方在合同中直接协议选择受诉法院。具体设想是，可在民诉法第二十五条的基础上设定如下规定：合同的双方当事人应在书面合同中协议选择仲裁机构或协议选择原告住所地、被告住所地、合同签订地、合同履行地、标的物所在地及与合同有密切联系地的所在地人民法院管辖，但不得违反本法对级别管辖和专属管辖的规定。同时将民事诉讼法中关于合同纠纷的管辖规定均予以废除。这种立法有如下优点：
1、充分尊重了当事人的意思自治权利，发挥合同本身应具有的作用。双方在平等、自愿的基础上协商双方权利、义务的同时，也应为今后一旦产生的纠纷选择处理的方式，通过强调双方当事人应在合同中选择规定应选的管辖法院，也能使合同本身更完善。这种立法最大限度地发挥合同的作用，这既充分尊重了当事人的意思自治的权利，也符合当今国际惯例。
2、与我国的仲裁制度接轨。仲裁是当今国际社会处理民商事纠纷的重要途径，是非官方组织处理民间纠纷的常见形式，为解决纠纷发挥了重要的作用。纠纷双方一旦先定了某一仲裁委员会，该仲裁委员会就有权处理他们（它们）的纠纷，而不能又到别的仲裁委员会要求仲裁了，一般也不能到法院去诉讼。相比之下，双方当事人对法院也应选择，这样法院与仲裁在管辖机制上组成了一个完整的救济体制。之所以允许当事人选择法院，因为民商法尚属于私法范畴，双方当事人的纠纷既然可以选定到某一仲裁机构解决，为什么又不能选定到比仲裁机构功能齐全的法院去解决呢？
3、能使纠纷及时得到处理，符合“两便”原则。这种立法规定，不易引起管辖权争议，提高了司法效率，双方按协议选定了管辖法院后，一旦产生纠纷，便只能向选择的法院提起诉讼，便没有管辖争议，当事人能安心地进行诉讼，法院也能专心地审案，符合高效的现代司法理念这一要求。
4、体现了平等、公正的现代司法理念。双方在平等自愿基础上选择了仲裁机构或管辖法院，双方从解决纠纷开始就享受了平等、公正的待遇，这样立法，符合现代司法理念的要求。
5、简化了民事诉讼法中关于合同纠纷管辖的规定，在立法上体现了简洁、高效的现代司法体念。
如果双方基于某种原因，未在合同中写明解决争议的办法，应增设一款来处理：双方未按上款规定协定，可补充协定管辖，未能达成补充协定的，应由被告方所在地法院管辖。合同法对质量、价款、报酬等实体内容的约定不明的都可补充协定，这样设定且符合合同法的立法摸式。另外，如果不主动协定，那只好将管辖权拱手让与对方了（由被告方所在地法院管辖）。
（二）改变行政区划下的二审制度
按上面的改革设想，就管辖权争议打到二审的案件就不会很多了，但不可能没有。鉴于上面所述的二审法院与一审法院是按我国行政区划设定的局面，防止二审终审制度变为一审终审制，笔者建议改变现行的行政区划下的二审制度，改由高级人民法院指定相对稳定的二审法院（比如一年变一次），象指定管辖一样，这样一来就确保二级法院皆能确保司法公正，同时对一些不应发生的管辖争议也起到抑制作用。
关于合同纠纷的管辖制度是当事人打官司和人民法院启动审判程序首先就要是面临的诉讼制度，制定该管辖制度时首先应考虑的是不应让当事人及法院陷入管辖大战，不使当事人一开始就对我们所追求的终极目标——司法公正和司法效率产生合理的怀疑。如我们设定的管辖权制度能让其感受到司法公正和司法效率，则证明我们的司法体制改革是成功的，但愿笔者的上述改革建议能为现代司法体制改革的进程有所裨益。
注释：
[1]本文所称合同，系指《中华人民共和国合同法》所称合同。
[2]曾宪义：“司法公正与司法效率的保障机制研究”，《法律适用》，2002年第1期，第14页。
[3]牛建华：“论司法公正与诉讼效率的关系”，《法律适用》2003年1~2期，第53页。
[4]景汉朝：“公正与效率的制度保障”，《法律适用》，2002年第1期，第19页。
作者单位：江西省高安市人民法院
联系电话：0795—5284127
邮编：330800
[论文提要] 审理因合同纠纷引发的经济纠纷案件是当今法院工作主要内容之一，因提管辖异议而引发争夺管辖权现象也是一些案件的必经程序。通过透视当今普遍存在的争管辖权现象，分析其内在原因，认为现今的民商事管辖制度，不符合现代司法理念的要求，确需改良，本文试从当今法律对合同纠纷的地域管辖规定、合同纠纷的一般管辖原则与现代司法理念的冲突、当今司法权的现状，减少因合同纠纷引发管辖权争议的因素分析等方面作了粗浅探讨，并提出了现代司法理念下的合同纠纷的管辖模式的构建设想。
作者简介：王永东，男，1968年出生，汉族，江西省高安市人，法律本科，高安法院研究室审判员。曾在《人民法院报》、《检察日报》、《人民司法·江西专刊》等报刊杂志发表调研文章多篇，撰写的论文曾在江西省法院系统学术讨论会上多次获奖。
大理白族自治州人民政府行政执法评议考核办法
云南省大理白族自治州人民政府
第九号
《大理白族自治州人民政府行政执法评议考核办法》已经州人民政府第45次常务会议通过，现予公布，自2006年9月1日起施行。
二○○六年八月四日
大理白族自治州人民政府行政执法评议考核办法
第一条 为了规范和加强行政执法评议考核工作，促进行政机关依法行政，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）、国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》（国办法〔2005〕37号）和《云南省人民政府行政执法评议考核办法》（云政办发〔2006〕90号）的有关规定，结合实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于州人民政府对下列考评对象实施有关法律、法规、规章，履行行政执法职责等情况的评议和考核。
（一）12县市人民政府，经济开发区、旅游度假区；
（二）州级行政执法部门：发展和改革委员会（含物价监督检查局）、经济委员会、教育局、科学技术局（含知识产权局）、民族宗教事务局、公安局、监察局、民政局、司法局、财政局、人事局、劳动和社会保障局（含社保局）、规划建设局（含住房公积金管理中心）、交通局（含海事局、运政处）、水利局、农业局（含农机管理总站、植保植检站、畜牧兽医站）、林业局（含森林公安局）、商务局、文化局、卫生局、人口和计划生育委员会、审计局、环境保护局（含环境监察支队）、体育局、旅游局、安全生产监督管理局、外事办、粮食局，交警支队、统计局、地税局、地震局、法制局、信访局、苍山保护管理局等；
（三）法律法规授权的州级行政执法组织：残疾人联合会、人防办、烟草专卖局、卫生监督所、盐务管理局、消防支队等。
第三条 州人民政府每年对考评对象进行一次行政执法情况评议考核，具体工作由州人民政府法制局组织实施。
第四条 行政执法评议考核工作遵循公开、公平、公正原则。
第五条 考评对象的主要负责人是接受上级评议考核和组织对下级评议考核的第一责任人。
第六条 考评对象应当将行政执法责任制纳入年度工作目标责任范围进行评议考核，且考核分值不低于其目标责任考核分值的15%。
第七条 评议考核的主要内容包括：
（一）推行行政执法责任制的情况；
（二）行政执法主体资格、行政执法人员资格；
（三）行政执法权限；
（四）适用执法依据；
（五）行政执法程序；
（六）行政执法决定；
（七）行政执法决定的行政复议和行政诉讼结果；
（八）案卷质量情况；
（九）规范性文件制定、登记、公布、备案等情况；
（十）法制机构建设情况。
第八条 评议考核的程序：
（一）自我考评。考评对象应当于每年12月底前对本单位行政执法责任制落实情况进行自考自评，并将自我考评情况书面报告州人民政府法制局；
（二）组织考评。州人民政府法制局会同州监察局、人事局等有关部门组成考评组，在次年1月底前对考评对象实施考评，并征求州人大、州政协和州政府依法行政联席会议成员单位意见，提出初步考评意见；
（三）外部评议。采用发放征询意见表、设立投诉举报箱等方式征询行政相对人对考评对象的评议意见；
（四）综合考评。州人民政府法制局根据自我考评、组织考评、外部评议等情况，结合日常行政执法监督情况，对考评对象提出综合考评意见，报州人民政府审批；
（五）公布考评结果。经州人民政府批准的考评结果，在大理日报、大理电视台、大理人民广播电台或者州人民政府公众信息网上公布。
第九条 考评组的考评方法：
（一）听取考评对象汇报行政执法工作自评情况；
（二）随机抽查有关文件、资料及行政执法案卷档案。抽查的行政执法案卷档案应当占当年办理案件总数的10%以上；
（三）采取召开相关行政管理相对人座谈会、发放执法评议卡、设立公众意见箱、开通执法评议专线电话等方式进行外部评议；
（四）参考行政诉讼、行政复议，审计、人事、财政监督，以及上访、外部评议等情况和其他考评的结果。
第十条 评议考核实行百分制量化办法。具体评议考核标准由州人民政府法制局制定。
评议考核结果按综合得分，分为优秀、良好、合格、不合格四个等次。
第十一条 行政执法评议考核结果应当作为评价行政执法机关全面工作的一项重要依据。
第十二条 对在行政执法评议考核中被评为优秀的考评对象，由州人民政府给予表彰、奖励。
对在行政执法评议考核中被评为不合格的考评对象，依照《大理白族自治州行政执法责任追究办法》及相关的规定处理。
第十三条 考核评议中发现下列情况之一，考评对象不得评为优秀等次，并取消其他一切先进、优秀的评选资格：
（一）规范性文件被责令纠正2件以上的；
（二）行政诉讼败诉、行政复议案件被撤销、变更2件以上的；
（三）违反《关于行政领导应当出庭应诉和参加复议答辩的通知》（大政办发〔2006〕18号）规定不出庭应诉和参加复议答辩的，违反《关于对政府和部门拟任领导干部实行任前法律考核制度的通知》（大政发〔2006〕12号）规定不组织实施拟任领导干部任前法律考核的；
（四）引起行政赔偿达10万元以上的；
（五）行政违法行为被省级以上新闻媒体曝光的；
（六）行政违法行为引发到州以上集体访达2起以上的；
（七）县市3人以上、州级部门1人以上行政执法人员被追究刑事责任的。
第十五条 县市人民政府应当参照本办法制定对所辖的乡镇人民政府和本级行政执法部门的行政执法评议考核办法，并组织实施。
州级行政执法部门应当参照本办法制定对其所属的内设机构和行政执法人员的行政执法评议考核办法，并组织实施。
实行省以下垂直管理的行政执法部门的评议考核，按照省级行政执法部门的规定办理，同时征求考评对象所在地同级政府法制机构的意见。
实行双重管理的行政执法部门的评议考核，按照主管机关的规定办理，同时征求协管机关意见。
第十五条 对办理行政复议案件的程序、内容或者决定等情况的评议考核，按照《云南省行政复议规定》办理。
