国外特别是两大法系发达国家在法院裁判与民意冲突解决的法制建设方面已有长足的发展，并积累了丰富的经验，既有直接的制度形式，也有其他间接的制度形式，共同发挥作用，可资我们借鉴。本文拟对国外解决法院裁判与民意冲突的典型制度形式，主要包括陪审制度、治安法官制度、调解制度等国外基本经验进行梳理与总结。
一、公民享有审判权
法院裁判与民意发生冲突的原因之一即是法官与普通公民之间由于知识背景与思维方式的差异而导致对案件的不同认识。陪审制度和治安法官制度的建立，使得公民得以分享职业法官的审判权，这样裁判本身实际上在很大程度上就已经融入了民众的经验、知识、观念，实现了法院裁判与民意的融合，因而能够实现法院裁判与民意冲突之间的缓解。
（一）陪审制度
起源于奴隶制国家雅典、罗马，为中世纪欧洲少数封建国家所继承。盛行于资本主义社会。陪审团制度是英国最著特色的诉讼制度之一，但一般认为陪审团审判并非英国土生土长的一项制度，而是从欧洲大陆的陪审制度中逐渐演变而成的。
1．陪审制的表现形式
（1）陪审团制
1066年诺曼底公爵威廉一世征服英格兰之后，为了加强自己的封建统治，将邻里陪审团制度引入英格兰。威廉一世采用邻里陪审团方法最成功和最著名的就是1086年的《末日审判书》对征税人口的调查统计。[1]当时，威廉一世派遣官员分赴全国各地，逐村召集村民，组成12人的调查陪审团，经宣誓之后，如实回答王室官吏提出来的有关土地、财产占有情况的各种问题，否则要受到惩罚。1164年，亨利二世颁布的《克拉伦敦宪章》第9条明确规定，当某块土地是教会持有还是俗人领有出现争议时，应当在当地骑士和自由人中选出12名自由人作为陪审团成员，由他们对争议土地作出裁决。1166年亨利二世颁布的《克拉伦敦法令》规定，地方郡法庭和百户区法庭应当召集本地的12名知情人到庭发誓，然后列出本地的抢劫、谋杀、盗窃、纵火等重大犯罪嫌疑人。1176年亨利二世又颁布《北安普敦法令》规定，巡回法庭到达某郡区之后，应当召集该郡区的教士、百户区长官和每村4名有威望的人以及由这4人选出的12名自由人，到巡回法庭组成控诉陪审团（即大陪审团），由他们负责起诉本郡区的刑事犯罪嫌疑人。[2]受到指控的人由郡长逮捕，并交付巡回法庭审判。当时受到大陪审团指控的犯罪嫌疑人仍沿用神判法进行裁判。[3]但神判法显然无法满足国家惩治犯罪的需要。据史料记载，在1201年到1207年期间采用审判法审理的所有案件中，只有一件证明被告人是有罪的。[4]因此，神判法明显的不公正性和非理性日益引起人们的不满。
1215年英国教皇英诺森三世审时度势，召开第四次拉特兰宗教会议，会上废止了通行西方基督教世界的神明裁判。由此迫使世俗当局在审理刑事案件时采用新的审判程序。[5]在这样的历史背景下，英格兰王室法院开始将审判陪审团引入刑事审判当中，刑事审判改用小陪审团来审判。但小陪审团成员当初通常是由大陪审团成员兼任。随着14世纪之后大陪审团与小陪审团之间的分离，陪审团的成员身份也开始发生变化。早期的陪审团都是由了解案情的12名当地居民组成。他们到法庭来的目的不是审查当事人提交的证据，而是根据自己了解的案件情况作出裁判。亨利四世（1399—1412年）开始，小陪审团成员开始逐渐和证人发生分离。从此以后，小陪审团逐渐只能由案件的局外人担任，陪审员也越来越多根据证言种类而运用相近的科学对案情进行研究，由他们确认诉讼当事人和证人提供的证据，并作出相应的裁判。
（2）参审制
大陆法系国家实行的是参审制的陪审形式。这种参审制是在移植英美法系陪审团制失败的基础上而生发于司法实践的制度形式。1808年《法国刑事诉讼法典》将陪审团的适用范围缩小至重罪案件，但同时又规定，掠夺、内乱、聚众行凶等犯罪也不适用陪审团制。然而，由于其与法国的国情不符，这种被称为“民众自由守护神”的陪审制度非但没有达到维护司法民主的目的，反而导致了控告方滥用起诉权力。于是，1811年，英国式的陪审团在法国被废除。1908年12月10日的法律规定，审判长可以根据陪审员的要求，在陪审团评议期间访问陪审员，向其解释判决可能产生的后果。1932年3月5日的法律规定陪审团在作出有罪判决后，应与职业法官一起评议量刑问题。1941年11月25日的法律赋予职业法官以定罪权，与陪审团一起评议决定定罪问题。至此，完全不同于陪审制的参审制已经正式形成了。
目前，法国在重罪法庭的审判中采用这种参审制。重罪法庭设在巴黎和各省的上诉法院所在地，具有非常设法庭的性质，一般为每三个月开庭一次。重罪法庭的组成人员包括一名庭长、两名助审法官和九名陪审员。庭长一般由上诉法院的庭长或法官担任，也可以由上诉法院院长担任。助审法官一般都从上诉法院的法官中选任，也可以从当地地方法院的院长、副院长和法官中选任。按照法国刑事诉讼法的有关规定，担任陪审员的主要资格条件包括：年满23岁，懂法语，享有法国公民的政治权利、公民权利和家庭权利，没有受过刑事处罚，没有被开除过公职，没有精神疾患，没有因拒绝执行陪审员义务等而被宣布为禁止担任陪审员的人。此外，政府高级官员、法官和警官不得兼任陪审员，有关案件中的司法人员、证人、翻译、检举人、鉴定人、申诉人和当事人等不能担任本案的陪审员，年过70岁的人可以免除担任陪审员的义务。
由上述可见，英美法系的陪审制度与大陆法系的陪审制度在陪审人员的产生、身份和地位、职能分工以及法庭上的作用等方面都存在差别，具体体现在如下方面：
第一，陪审员的产生。英美法系的陪审团成员是由法院根据选民名单按一定规则任意选择的；而大陆法系的参审员一般是由基层议会选举或者由联合组成的特别委员会任命的。
第二，身份和地位。陪审团成员不是合议庭的组成人员，陪审团通常不涉及案件具体的法律问题，仅对事实问题作出独立判断；而参审员与职业法官组成合议庭，与参加审判的法官享有同等权利。
第三，职能分工。这两种模式的陪审制度之间最主要的区别在于普通法系国家的陪审团与法官之间有明确的职能分工；而大陆法系国家的陪审团与法官之间没有明确的职能分工。陪审团只对事实问题作出判断；而参审员对事实、法律都有决定权。
第四，法庭上的作用，陪审团成员坐在专设的陪审团席位上，庭审中只能静坐，不能发问；而参审员与法官并肩而坐，庭审时可以发问；陪审团裁决是法官判决的前提，而参审员则与法官共同裁决。
（二）治安法官制度
治安法官制度，主要是指不具备职业法官资格的普通公民被任命为法官，以兼职方式到法院就特定种类的案件进行审判的制度。[6]治安法官制度起源于英国，后在美国、澳大利亚等国均有适用。意大利1991年颁布的314号法令（1993年生效）创设了治安审判官制度，规定治安审判官对500万里拉以下有关财产权的案件、34万里拉以下有关赔偿义务的案件以及对行政制裁持有异议的诉讼案件等拥有审判权。俄罗斯1997年《联邦司法体制法》也增设了治安法院。
1．治安法官的选任与任职资格
治安法官制度通常仅在治安法院适用，治安法院是英国最初级的法院，每所治安法院由2名以上兼职治安法官组成。在英国，治安法官通常由当地社会具有很高声望的中上层人士担任，有带薪和不带薪两种。带薪治安法官可以单独审理案件；不带薪的治安法官通常须三名法官组成审判庭共同审理。担任治安法官必须要由合资格者提出申请。申请者资格主要包括：其一，应有诚实品格，受到社区居民和工作同行的普遍认可；其二，有一定的理解和交流能力；其三，有社会责任感，理解所要担任工作的重要性；其四，有社区知识，有较好的逻辑思维能力，能作出公正的判决；其五，承诺每年提供26至35个半天的审判服务，并有时间接受培训；其六，年龄在27至65岁之间，并且身体健康。此外，破产之人、有严重前科之人、现役军人、警察、交通巡视员等特定人士不能担任治安法官。
治安法官由国王根据大法官的提议任命，在兰开夏郡、大曼彻斯特和默西塞德则根据兰开斯特公国司法官的提议任命。全国划分成不同的地区，各地区都有一个来自皇家的委员会，负责对被任命的治安法官进行授权。[7]大法官要求治安法官具有“良好的声誉、理解表达能力、社会洞察力，成熟，良好的气质，敏锐的判断力，守信可靠。”[8]大法官要求每一名法官都应该在性别、种族、地理范围、职业和政治倾向各方面广泛代表他为之的公众。
治安法官由司法大臣任命，但实践中挑选恰当候选人的任务由设在各个地区的咨询委员会来完成。一般来讲，被选定者通常都表现出对公共事务具有某种兴趣。实践中，英国的治安法官主要由中产阶级以上、年龄在40岁以上的白种人组成，年轻人或者少数民族担任治安法官较为少见。[9]
2．治安法官审理的案件范围
治安法官主要是处理轻微刑事案件、少年犯罪案件和家庭法方面的民事案件。如今，治安法官可以受理严重的交通肇事致死、几乎所有严重的伤害行为、大多数性犯罪、夜盗罪、欺诈罪、纵火罪、所有毒品犯罪、伪证罪、赌博罪以及大多数枪击行为。起诉人更喜欢把案件送到治安法院，在这里，程序更为简便，定罪率也要高得多。[10]治安法官的具体职权包括：行使简易管辖权、对即决罪行和被告放弃由陪审团审判的可选择审判法院罪行进行审理、对可诉罪进行预审以决定案件是否有足够证据移交皇家刑事法院进行正式审判、对17岁以下少年犯罪和少年照管事宜案件以及对有关家庭和子女法问题的民事案件的审理等。
水产种质资源保护区管理暂行办法
农业部
中华人民共和国农业部令2011年 第1号
《水产种质资源保护区管理暂行办法》已于2010年12月30日经农业部第12次常务会议审议通过，现予公布，自2011年3月1日起施行。
二〇一一年一月五日
水产种质资源保护区管理暂行办法
第一章 总则
第一条为规范水产种质资源保护区的设立和管理，加强水产种质资源保护，根据《渔业法》等有关法律法规，制定本办法。
第二条本办法所称水产种质资源保护区，是指为保护水产种质资源及其生存环境，在具有较高经济价值和遗传育种价值的水产种质资源的主要生长繁育区域，依法划定并予以特殊保护和管理的水域、滩涂及其毗邻的岛礁、陆域。
第三条在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他水域内设立和管理水产种质资源保护区，从事涉及水产种质资源保护区的有关活动，应当遵守本办法。
第四条农业部主管全国水产种质资源保护区工作。
县级以上地方人民政府渔业行政主管部门负责辖区内水产种质资源保护区工作。
第五条农业部组织省级人民政府渔业行政主管部门制定全国水产种质资源保护区总体规划，加强水产种质资源保护区建设。
省级人民政府渔业行政主管部门应当根据全国水产种质资源保护区总体规划，科学制定本行政区域内水产种质资源保护区具体实施计划，并组织落实。
渔业行政主管部门应当积极争取各级人民政府支持，加大水产种质资源保护区建设和管理投入。
第六条对破坏、侵占水产种质资源保护区的行为，任何单位和个人都有权向渔业行政主管部门或者其所属的渔政监督管理机构、水产种质资源保护区管理机构举报。接到举报的渔业行政主管部门或机构应当依法调查处理，并将处理结果告知举报人。
第二章 水产种质资源保护区设立
第七条下列区域应当设立水产种质资源保护区：
（一）国家和地方规定的重点保护水生生物物种的主要生长繁育区域；
（二）我国特有或者地方特有水产种质资源的主要生长繁育区域；
（三）重要水产养殖对象的原种、苗种的主要天然生长繁育区域；
（四）其他具有较高经济价值和遗传育种价值的水产种质资源的主要生长繁育区域。
第八条水产种质资源保护区分为国家级水产种质资源保护区和省级水产种质资源保护区。根据保护对象资源状况、自然环境及保护需要，水产种质资源保护区可以划分为核心区和实验区。
农业部和省级人民政府渔业行政主管部门分别设立国家级和省级水产种质资源保护区评审委员会，对申报的水产种质资源保护区进行评审。
水产种质资源保护区评审委员会应当由渔业、环保、水利、交通、海洋、生物保护等方面的专家组成。
第九条设立省级水产种质资源保护区，由县、市级人民政府渔业行政主管部门征得本级人民政府同意后，向省级人民政府渔业行政主管部门申报。经省级水产种质资源保护区评审委员会评审后，由省级人民政府渔业行政主管部门批准设立，并公布水产种质资源保护区的名称、位置、范围和主要保护对象等内容。
省级人民政府渔业行政主管部门可以根据需要直接设立省级水产种质资源保护区。
第十条符合条件的省级水产种质资源保护区，可以由省级人民政府渔业行政主管部门向农业部申报国家级水产种质资源保护区，经国家级水产种质资源保护区评审委员会评审后，由农业部批准设立，并公布水产种质资源保护区的名称、位置、范围和主要保护对象等内容。
农业部可以根据需要直接设立国家级水产种质资源保护区。
第十一条拟设立的水产种质资源保护区跨行政区域或者管辖水域的，由相关区域地方人民政府渔业行政主管部门协商后共同申报或者由其共同上级渔业主管部门申报，按照本办法第九条、第十条规定的程序审批。
第十二条申报设立水产种质资源保护区，应当提交以下材料：
（一）申报书，主要包括保护区的主要保护对象、保护价值、区域范围、管理机构、管理基础等；
（二）综合考察报告，主要包括保护物种资源、生态环境、社会经济状况、保护区管理条件和综合评价等；
（三）保护区规划方案，包括规划目标、规划内容（含核心区和实验区划分情况）等；
（四）保护区大比例尺地图等其他必要材料。
第十三条水产种质资源保护区按照下列方式命名：
（一）国家级水产种质资源保护区：水产种质资源保护区所在区域名称＋保护对象名称＋“国家级水产种质资源保护区”。
（二）省级水产种质资源保护区：水产种质资源保护区所在区域名称＋保护对象名称＋“省级水产种质资源保护区”。
（三）具有多种重要保护对象或者具有重要生态功能的水产种质资源保护区：水产种质资源保护区所在区域名称＋“国家级水产种质资源保护区”或者“省级水产种质资源保护区”。
（四）主要保护物种属于地方或水域特有种类的保护区：水产种质资源保护区所在区域名称＋“特有鱼类”＋“国家级水产种质资源保护区”或者“省级水产种质资源保护区”。
第三章 水产种质资源保护区管理
第十四条经批准设立的水产种质资源保护区由所在地县级以上人民政府渔业行政主管部门管理。
县级以上人民政府渔业行政主管部门应当明确水产种质资源保护区的管理机构，配备必要的管理、执法和技术人员以及相应的设备设施，负责水产种质资源保护区的管理工作。
第十五条水产种质资源保护区管理机构的主要职责包括：
（一）制定水产种质资源保护区具体管理制度；
（二）设置和维护水产种质资源保护区界碑、标志物及有关保护设施；
（三）开展水生生物资源及其生存环境的调查监测、资源养护和生态修复等工作；
（四）救护伤病、搁浅、误捕的保护物种；
（五）开展水产种质资源保护的宣传教育；
（六）依法开展渔政执法工作；
（七）依法调查处理影响保护区功能的事件，及时向渔业行政主管部门报告重大事项。
第十六条农业部和省级人民政府渔业行政主管部门应当分别针对国家级和省级水产种质资源保护区主要保护对象的繁殖期、幼体生长期等生长繁育关键阶段设定特别保护期。特别保护期内不得从事捕捞、爆破作业以及其他可能对保护区内生物资源和生态环境造成损害的活动。
特别保护期外从事捕捞活动，应当遵守《渔业法》及有关法律法规的规定。
第十七条在水产种质资源保护区内从事修建水利工程、疏浚航道、建闸筑坝、勘探和开采矿产资源、港口建设等工程建设的，或者在水产种质资源保护区外从事可能损害保护区功能的工程建设活动的，应当按照国家有关规定编制建设项目对水产种质资源保护区的影响专题论证报告，并将其纳入环境影响评价报告书。
第十八条省级以上人民政府渔业行政主管部门应当依法参与涉及水产种质资源保护区的建设项目环境影响评价，组织专家审查建设项目对水产种质资源保护区的影响专题论证报告，并根据审查结论向建设单位和环境影响评价主管部门出具意见。
建设单位应当将渔业行政主管部门的意见纳入环境影响评价报告书，并根据渔业行政主管部门意见采取有关保护措施。
第十九条单位和个人在水产种质资源保护区内从事水生生物资源调查、科学研究、教学实习、参观游览、影视拍摄等活动，应当遵守有关法律法规和保护区管理制度，不得损害水产种质资源及其生存环境。
第二十条禁止在水产种质资源保护区内从事围湖造田、围海造地或围填海工程。
第二十一条禁止在水产种质资源保护区内新建排污口。
在水产种质资源保护区附近新建、改建、扩建排污口，应当保证保护区水体不受污染。
第二十二条水产种质资源保护区的撤销、调整，按照设立程序办理。
第二十三条单位和个人违反本办法规定，对水产种质资源保护区内的水产种质资源及其生存环境造成损害的，由县级以上人民政府渔业行政主管部门或者其所属的渔政监督管理机构、水产种质资源保护区管理机构依法处理。
第四章 附则
第二十四条省级人民政府渔业行政主管部门可以根据本办法制定实施细则。
第二十五条本办法自2011年3月1日起施行。
