黑龙江省流动人口服务和管理办法
黑龙江省人民政府
黑龙江省人民政府令第2号
《黑龙江省流动人口服务和管理办法》业经二○一二年五月九日省政府第七十二次常务会议讨论通过，现予公布，自二○一二年八月一日起施行。
省 长 王宪魁
二○一二年五月三十日
黑龙江省流动人口服务和管理办法
第一章 总 则
第一条 为了加强流动人口服务和管理，维护流动人口合法权益，促进人口与经济、社会协调和可持续发展，根据有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本省行政区域内流动人口的公共服务、权益保障和综合管理，适用本办法。
第三条 本办法所称流动人口，是指离开户籍所在地县级行政区域到其他行政区域居住的人员，但在设区的市行政区域内区与区之间异地居住的人员除外。
第四条 流动人口服务和管理工作应当坚持公平公正，均等服务，合理引导，属地管理与综合管理相结合的原则。
第五条 流动人口管理实行居住登记和居住证制度。流动人口凭居住证享受本办法规定的公共服务和权益保障。
第六条 流动人口的合法权益受法律保护。流动人口应当履行法定义务。
第七条 县级以上人民政府应当加强对流动人口服务和管理工作的领导，将流动人口服务和管理工作纳入国民经济和社会发展规划，逐步实现基本公共服务均等化，所需经费列入本级财政预算。
县级以上人民政府应当建立流动人口服务和管理工作目标责任制，对下级人民政府和有关部门承担的工作进行年度考核评议。
县级以上人民政府经批准可以根据实际需要聘用流动人口协管人员。
第八条 县级以上流动人口服务和管理协调机构负责组织、协调、指导、督促有关部门的流动人口服务和管理工作。
第九条 县级以上公安机关主管本行政区域内流动人口居住登记、居住证管理和治安管理工作。
县级以上人口和计划生育部门主管本行政区域内流动人口计划生育工作，应当有专职人员负责流动人口计划生育工作；制定相关规划和管理制度；开展流动人口计划生育信息通报等区域间流动人口服务和管理的协作、配合工作。
发展和改革、工业和信息化、财政、物价、人力资源和社会保障、农业、教育、民政、卫生、住房和城乡建设、司法行政、工商、民族事务等有关部门在各自职责范围内，负责流动人口服务和管理的相关工作。
第十条 乡（镇）人民政府、街道办事处应当在县级以上人民政府有关部门的指导下，具体负责本辖区内流动人口服务和管理工作，并明确相应的专兼职工作人员。
村民委员会、社区居民委员会、计划生育协会等社会团体应当协助县级以上人民政府及其有关部门、乡（镇）人民政府和街道办事处做好流动人口服务和管理工作。
第十一条 省信息化行政主管部门应当按照资源整合、集中管理、互联互通的原则，组织有关部门建立、完善流动人口综合信息系统，实行流动人口信息资源共享。
第二章 公共服务与权益保障
第十二条 县级以上人民政府应当将流动人口的劳动就业、社会保险、住房保障、义务教育、计划生育、疾病预防控制、妇幼保健、法律援助等方面工作纳入公共服务范围统筹安排。
县级以上人民政府应当为流动人口参加现居住地的社会事务管理创造条件，提供便利。
第十三条 县级以上发展和改革部门在编制本地区国民经济和社会发展规划时，应当合理配置基本公共服务资源，引导人口合理分布和有序流动。
第十四条 县级以上农村劳动力转移行政主管部门应当加强农村劳动力跨地区就业的组织、指导、监督、服务工作，提高农村劳动力跨地区流动的信息化和组织化程度。
第十五条 县级以上人力资源和社会保障部门应当对有就业愿望的流动人口免费提供就业政策法规咨询、职业信息、职业指导、职业介绍和求职登记等服务，监督用人单位维护流动人口的合法权益，健全社会保险制度，保障流动人口在现居住地参加社会保险的权利。
流动人口可以在现居住地参加专业技术职务任职资格考试、职业（执业）资格考试或者鉴定，并按照有关规定享有与现居住地户籍人口同等的职业培训和职业鉴定补贴。
第十六条 县级以上住房和城乡建设部门应当完善相关制度，将城镇有稳定职业并在城市居住一定年限的流动人口纳入公共租赁住房供应范围；将符合当地住房公积金政策的流动人口纳入住房公积金制度保障范围。
第十七条 县级以上教育行政部门应当将流动人口义务教育纳入当地教育事业发展规划，指导和督促中小学校做好流动人口义务教育工作，保障流动人口享有与现居住地户籍人口平等接受义务教育的权利。
县级以上教育行政部门应当逐步为流动人口在现居住地接受学前教育和高中教育创造条件。
第十八条 县级以上人口和计划生育部门应当向成年育龄流动人口宣传人口和计划生育政策法规、避孕节育、生殖保健、优生优育知识，免费提供国家规定的基本项目的计划生育技术服务、国家免费孕前优生健康检查和生殖健康服务。
晚婚晚育或者在现居住地施行计划生育手术的成年育龄流动人口，享有与现居住地户籍人口同等的计划生育休假等待遇。
第十九条 流动人口中的育龄夫妻生育第一个子女的，可以在现居住地乡（镇）人民政府或者街道办事处办理生育服务登记。
流动人口中的育龄夫妻在现居住地再生育的，应当提供户籍所在地县级人口和计划生育部门出具的再生育审批证明。
第二十条 流动人口按照国家规定享受与现居住地户籍人口同等的基本公共卫生服务。
县级以上卫生行政部门应当加强对医疗卫生机构向流动人口提供基本公共卫生服务情况的督导、检查，对流动人口集中的公共场所定期开展卫生监督、检查。
第二十一条 县级以上人民政府应当科学确定流动人口落户条件，公安机关应当及时为申请落户并符合落户条件的流动人口办理户口迁移手续。
流动人口在现居住地申领机动车驾驶证、办理机动车登记和出入港澳地区的商务签注手续的，公安机关应当及时予以办理。
第二十二条 流动人口符合国家和本省规定条件的，可以享受与现居住地户籍人口同等的小额担保贷款扶持待遇。
流动人口有下列情形之一的，可以享受与现居住地户籍人口同等的税收优惠待遇：
（一）开办的企业吸纳符合国家规定条件的失业人员的；
（二）开办的企业安置残疾人员达到规定比例或者集中使用残疾人的；
（三）从事个体经营且是残疾人的。
流动人口在现居住地从事个体经营并符合国家有关规定的，享受与现居住地户籍人口同等的行政事业性收费减免优惠待遇。
第二十三条 县级以上民政部门应当完善相关制度，为符合条件的困难流动人口提供临时生活救助。
第二十四条 县级以上老龄工作机构应当将流动人口中的老年人纳入老年人优待证办理范围，在参观、游览、乘坐公共交通工具等方面给予优待。
第二十五条 县级以上司法行政部门应当组织开展流动人口法制宣传教育和纠纷调解工作，引导流动人口依法维护合法权益。
法律援助机构应当依法及时为经济困难的流动人口提供法律援助；对流动人口中的农民工申请支付劳动报酬和工伤赔偿的，不审查其经济条件。
第二十六条 流动人口户籍所在地人民政府和基层组织应当维护流动人口在户籍所在地的合法权益，对留守妇女、儿童和老年人给予必要的帮助。
第二十七条 县级以上人民政府有关部门对流动人口的投诉应当及时处理，不得拖延、推诿、刁难；对不属于本部门职责范围内的投诉，应当及时向流动人口告知有权处理的部门。
第三章 综合管理
第二十八条 流动人口应当自到达现居住地之日起七日内，向现居住地公安派出所申报居住登记。居住在具有现居住地户籍的亲属家中且拟居住十五日以下的，可以不申报居住登记。
流动人口有下列情形之一的，可以不按照前款规定申报居住登记，相关个人信息由提供居住场所的单位负责登记：
（一）在宾馆、酒店、旅店、招待所以及可供住宿的其他经营性服务场所居住的；
（二）在医院住院就医的；
（三）在学校、培训机构寄宿就学或者培训的；
（四）在救助站接受救助的。
第二十九条 流动人口申报居住登记应当出示居民身份证或者其他合法有效身份证件，依法应当办理婚育证明的成年育龄妇女（以下简称成年育龄妇女）还应当出示户籍所在地乡（镇）人民政府或者街道办事处出具的婚育证明。
已离开户籍所在地但未办理婚育证明的成年育龄妇女，经现居住地乡（镇）人民政府或者街道办事处核实，婚育情况属实的，可以由他人在户籍所在地代办婚育证明。
第三十条 流动人口申报居住登记时，应当如实提供下列个人信息：
（一）姓名、性别、年龄、民族、居民身份证号码、政治面貌；
（二）户籍所在地和现居住地地址、居住房屋房主姓名、居住事由、从业单位、联系方式；
（三）婚姻状况、生育状况、配偶信息、随行家庭成员的姓名和居民身份证号码以及与申报人的关系；
（四）其他相关个人信息。
第三十一条 流动人口的姓名、现居住地地址、居住房屋房主姓名、从业单位、联系方式以及婚育状况发生变化的，应当自变化之日起七日内到现居住地公安派出所予以变更。
第三十二条 流动人口拟居住三十日以上且年满十六周岁、不满六十周岁的，应当在申报居住登记的同时申领居住证。
流动人口有下列情形之一的，可以不按照前款规定申领居住证：
（一）拟居住三十日以下的；
（二）按照本办法第二十八条第二款规定，相关个人信息由提供居住场所的单位负责登记的；
（三）未满十六周岁或者已满六十周岁的。
公安派出所应当自流动人口申领之日起十五个工作日内发放居住证。
第三十三条 公安派出所办理成年育龄妇女的居住证时，应当核查其婚育证明。对没有婚育证明或者婚育证明不符合规定的，应当暂缓办理居住证，并在七日内将情况通报其现居住地乡（镇）人民政府或者街道办事处。现居住地乡（镇）人民政府或者街道办事处应当督促、协助成年育龄妇女及时办理婚育证明。
第三十四条 居住证由省公安机关统一制发，长期有效。
流动人口申报居住登记、变更登记，首次申领居住证，免收费用，所需费用由当地财政列支。
损坏换领、丢失补领居住证的，应当缴纳居住证工本费。居住证工本费标准由省价格主管部门会同省财政部门按照国家有关规定核定。
第三十五条 县级以上人民政府有关部门和乡（镇）人民政府、街道办事处在履行法定职责或者为流动人口提供服务时，可以要求居住证持证人出示居住证，持证人应当予以配合。
第三十六条 任何单位和个人不得非法扣押居住证，不得出租、出借、转让、伪造、变造、买卖居住证，不得买卖、使用伪造、变造的居住证。
第三十七条 乡（镇）人民政府、街道办事处应当按照有关规定采集、整理、报送本辖区内流动人口信息，开展流动人口计划生育信息协查、反馈、通报工作。
乡（镇）人民政府、街道办事处采集流动人口信息时，有关单位和个人应当予以配合，村民委员会、社区居民委员会应当予以协助。
第三十八条 房屋出租人或者其委托代理人将房屋出租给流动人口的，应当自房屋出租之日起七日内将承租的流动人口相关信息报送房屋所在地公安派出所。
与承租房屋的流动人口共同居住的人员发生变化的，房屋出租人或者其委托代理人应当自变化之日起七日内报告房屋所在地公安派出所。
第三十九条 房屋出租人或者其委托代理人应当遵守下列规定：
（一）不得将房屋出租给无合法有效身份证件的流动人口；
（二）告知、督促、协助承租的流动人口按照规定申报居住登记、变更登记和申领居住证；
（三）发现流动人口利用出租房屋从事违法活动的，及时报告房屋所在地公安机关或者其他有关部门；
（四）保障房屋符合安全条件。
第四十条 流动人口承租房屋，应当遵守下列规定：
（一）出示本人及其他共同居住人员的合法有效身份证件，如实提供相关信息；
（二）共同居住人员发生变化的，及时告知房屋出租人或者其委托代理人；
（三）不得利用承租房屋进行违法犯罪活动。
第四十一条 中介机构为流动人口开展房屋租赁、职业介绍的，应当登记流动人口相关信息，并自登记之日起七日内，将流动人口相关信息报送所在地公安派出所。
第四十二条 用人单位应当自招用流动人口之日起七日内，将被招用的流动人口相关信息报送所在地公安派出所。
用人单位与流动人口解除劳动关系或者终止劳动合同的，应当自解除劳动关系或者终止劳动合同之日起七日内报告所在地公安派出所。
第四十三条 用人单位应当遵守下列规定：
（一）不得招用无合法有效身份证件的流动人口；
（二）组织流动人口按照规定申报居住登记、变更登记和申领居住证；
（三）做好流动人口计划生育工作，接受所在地乡（镇）人民政府或者街道办事处、县级以上人口和计划生育部门的监督、检查。
第四十四条 任何单位和个人应当对在流动人口服务和管理工作中掌握的流动人口信息予以保密，不得进行买卖，不得用于法定职责以外的用途。
第四章 法律责任
第四十五条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由公安机关责令限期改正；逾期不改正的，处二百元以上五百元以下罚款：
（一）未按照规定申报居住登记、变更登记或者申领居住证的；
（二）房屋出租人或者其委托代理人、中介机构、用人单位未按照规定报送流动人口相关信息的；
（三）将房屋出租给无合法有效身份证件的流动人口的；
（四）招用无合法有效身份证件的流动人口的。
第四十六条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由公安机关给予警告，并处二百元以下罚款：
（一）非法扣押居住证的；
（二）使用虚假材料或者其他欺骗手段申报居住登记、变更登记或者申领居住证的；
（三）出租、出借或者转让居住证的。
第四十七条 违反本办法规定，有下列行为之一的，按照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定予以处罚：
（一）伪造、变造或者买卖居住证的；
（二）买卖或者使用伪造、变造的居住证的。
第四十八条 流动人口违反计划生育规定生育的，按照国家和本省的有关规定予以处理。
第四十九条 公安机关、人口和计划生育部门及其他有关部门工作人员违反本办法规定，有下列行为之一的，由其主管部门或者行政监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关：
（一）在履行流动人口服务和管理职责过程中，有拖延、推诿、刁难等行为的；
（二）对侵害流动人口合法权益的行为不依法及时处理的；
（三）违法实施行政处罚的；
（四）买卖流动人口信息或者将流动人口信息用于法定职责以外用途的；
（五）其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。
第五章 附 则
第五十条 本办法施行前已办理的暂住证仍在有效期限内的，继续有效；持证人可以换领居住证，其居住时间连续计算。
第五十一条 在本省居住的香港特别行政区居民、澳门特别行政区居民、台湾地区居民的服务和管理工作，按照国家有关规定执行。
第五十二条 本办法自２０１２年８月１日起施行。１９９６年８月２日黑龙江省人民政府发布，２００６年１０月２０日修正的《黑龙江省流动人口管理规定》和２０００年６月２日黑龙江省人民政府发布的《黑龙江省流动人口计划生育管理办法》同时废止。
《册府元龟·宪官部》里说：“夫宪官之职，大则佐三公统理之业以宣导风化，小则正百官纪纲之事以纠察是非，故汉魏以还，事任尤重，至于选用，必举贤才。”从两汉时候起，担“风宪”之职的监察官员的任命即受到特别的重视，监察官员足够的学识、才干，凛然的风骨、人格，丰富的从政经验、政绩等，都是获得这项任命的必须条件。
一、重气节、修养
疾恶如仇、不畏权贵、清廉自洁、尽忠职守，这是监察官基本的品格要求。身处“权力场”的察人之官，“先正其身，始可行事”，若自身污浊，便无法纠察他人之非法，若是非不辨、贪恋权财、畏首畏尾，也难以胜任纠弹之职，甚至可能与奸佞小人沆瀣一气，败坏官场。宋代司马光曾说：“凡择言官，当以三事为先：第一不爱富贵，次则重惜名节，次则晓知治体”，清官包拯亦言，监察官“自非端劲特立之士，不当轻授”。实践中，历代在监察官选任上，都首重德行。汉代作为选官主要方式的察举制度正是以荐举谏官而开其端。唐时“凡所取御史，必先质重勇退者”。明代朱元璋要求担负“六部”对口监察职责的六科给事中“不爱富贵”而“惜名节”，要求他们“专利国家而不为身谋”，要“国而忘家，忠而忘身”，为朝廷、为皇帝不惜身家性命。清顺治年间上谕:内官考选科道必须才德兼优之员，外官必须钱粮全完，且任内“无参罚者”方准行取。康熙帝一再表示：监察官“若挟其私心，天下必不能治。”因而，拣选监察官当以勤谨、廉洁、公正为必须，“若心术不善，纵有才学何用”。清代，虽然通过捐纳获得官职之风甚盛，但对于科道官职的授与却一向把守甚严，康熙时就明确规定：“凡捐纳岁贡，不准作正途考选科道。”康熙年间规定:降级还级，革职还职者概不选取，监察官须身无瑕疵，品行端谨。
历史上，耿直刚毅的监察官大有人在。汉代魏相，“为人严毅”，宣帝即位后，被任命为御史大夫，一举荡平专权乱政的霍氏集团，为“孝宣中兴”之功臣，史称“孝宣中兴，丙(吉)魏(相) 有声”。东汉后期的侍御史杨秉，先后任四州刺史，“以廉洁称”，拒百万之贿财于门外，尝以“酒、色、财”“三不惑”自许。唐代御史权万纪“性强直，好直言”，以处事明断得到皇帝称许。清代御史曹锡宝在和?权倾朝野之时，弹劾其家人，目标直指其后台权要和?。这些监察官的非常之举若没有“大丈夫”般的气概与高洁的品格做支撑，是不可能勇而为之的。
二、重学识
监察官非学识渊博、明晓律令者，不可为之。汉代的监察官以熟悉法律令为必须的要求。昭宣时期的于定国，由侍御史迁御史中丞，再升迁御史大夫，历任监察官职。他的律学知识乃从小随父亲学习而得，父死后为狱史。汉武帝时担任御史的张汤、赵禹都是法律专家，曾经参与立法工作，张汤作《越宫律》，赵禹作《朝会正见律》，以习法而见长。由这样的法律专家来执风宪之权，当是驾轻就熟。
隋唐科举制实行之后，监察官多需有科举身份。如宋朝的台谏官90%以上有进士身份，南宋时期即使偶尔有非进士者出任宪官，也须先“特赐同进士出身”。靖康年间，荫补入仕的唐恕被任命为监察御史，御史中丞以“有违祖宗条例”为由坚决反对，迫使改任。明洪武年间，在科举考试后要挑选年轻进士入翰林院深造以待重用，名之为庶吉士，其中有一部分人即被指定培养为六科给事中。到清代，法律中已有明确规制：只有进士出身才可考选监察官。顺治时规定:“汉官由贡生出身者,不准考选科道”，康熙时曾有上谕:“汉官非正途出身者，虽经保举，不准考选”，这一制度在雍正时曾一度变通，但随之又加恢复。
三、重能力和经验
一个称职的监察官既要有足够的知识储备，又要有丰富的为政经验，要明察事理，洞晓世事，通达治体，否则，空有满腹经纶而无实战能力，仍然无法胜任。为此，自唐代之后的监察官选任中，一般有相应的资历限制，要求有实际工作的经验。唐代规定，御史必须在地方州县任过职。宋代仁宗时定制，监察官须“两任通判”，孝宗时，监察御史必须有两任县令的经历。明代宣宗宣德年间谕令：“初仕者不许铨除风宪。”英宗正统年间又令：“御史缺，从吏部于进士、监生、教官、儒士出身曾历一任者，选送督察院理刑半年，考试除授。”
经验和资历需要一定的年龄“资本”，年龄过轻者不得任职科道，明时规定，监察官“务得公明廉重、老成历练之人”，“进士年三十以上者，方许赴吏部考选授御史职”。但同时，经验老到而年已衰迈无所作为者，也无法受命巡视、执行公务，当然也被排除在外。清时规定，年龄过轻或在65岁以上者不得选充科道官，年过65岁者，不得保荐监察官。
四、重选任程序
在监察官的选任程序上，两汉时期大多是通过察举方式，由地方官推荐入选，一些“才堪用者”也可以因直接得到皇帝的赏识而获得任命。隋代开始，选任权统归吏部。这一改革无疑有助于克服汉代荐举制下“门生故吏”关系带来的官官相护问题。但在唐代，归于吏部的监察官选任权实际上由宰相掌握，由此产生了新的弊端：“宰相自用台官，则宰相过失无敢言者”，无形中，宰相被排除在监察范畴之外。为解决这一问题，宋代中央一级监察官多由“帝王亲擢”。这一改制使得“权重位尊”的宰相被纳入监察视野，监察权摆脱了相权的控制，同时，又使得监察官的任命更加规范化，并加强了监察官职的权威性。明代时期，实行御史巡按制度，出巡者具有“钦差”身份，选任更加严格：每次选派，必须由督察院层层挑选，拟定两名候选人，然后“引于御前，请旨点选。”即由皇帝点差其中一人，以示慎重。
为了慎重人选，在人品、资历等项考察之后，明清时期还对监察官的选拔实行“试职”制度。明宣德年间规定，进士、监生、教官之堪任御史者，须于各道历政三个月，期满视其表现分为上、中、下三等，上、中二等授御史实职，下等送回吏部另加任用。
五、任职回避制度
为防止由于亲故、同籍等关系而造成的请托、作弊行为，中国古代自汉代开始实行任官回避制度，这其中当然包括作为特殊职务的监察官的任职回避。
首先，监察官员不得与其亲属形成职务上的监督与被监督的关系。唐时规定，宰相大臣子弟不得任监察官，以避免父有过，子不便弹劾。《唐六典》规定:“凡同司联事，及勾检之官，皆不得注大功以上亲”，即凡在同一部门职责相联者，及负监察职能的勾检官与同署官员之间，不得有“大功”以上亲属关系。明清时规定，大臣高官子弟不得充任监察官。明时定制：“大臣之族不得任科道”，“凡父兄伯叔任两京堂上官，其弟男子侄有任科道官者，对品改调”。“凡内外官属衙门官吏，有系父子、兄弟、叔侄者，皆从卑回避”。
其次，地方官回避本籍的规定，自汉代已经开始，东汉的“三互法”中，官员任职首先要回避的就是自身本籍，这一做法在唐代之后成为定制，监察官选任也须遵从这一原则。地区回避的具体范围在中国古代各时期有不同要求，总的来看，越到后来，回避的范围越大，执行越严格。宋代还规定，与本人或本家族有密切利害关系的地区，如本人或其父辈曾经生活过或曾经任职、经商，或有祖产和妻家田产的地区，都在回避范围之内。
明代对官员任职的地区回避问题也比较重视。明初朱元璋时曾实行地方官任用的三大区域互调规则，将全国划为三大回避单元，官员任职须跨地域，实现了所谓“南人官北，北人官南”。
清代规定：“御史应回避本省。”顺治时定制：“督、抚以下，杂职以上，均各回避本省。”清时不仅任职须回避本籍，甚至官员过问家乡政务也被视为不当。
在中国古代，监察官担负着风宪重任，“纠劾官邪”，“匡辅人君”，选择什么样的人来行使这一权力，至关重要。为此，历代统治者在监察官的选拔任用环节建立起了相对完备的制度，强化监察官素质和能力的要求，并在任用过程中实行严格的回避制度，防止亲故关系影响监察职权的公正行使，这些做法为保证监察官职能的有效实现起到了积极的作用。
（作者系烟台大学法学院教授）
